Teraz bój o Trybunał Konstytucyjny. Jeszcze bardziej zażarty niż ten o TVP

Spodziewana wojna o Trybunał Konstytucyjny będzie równie zażarta jak ta o media publiczne, o ile nie bardziej. Jak się może zachować nowa rządząca koalicja?

Wiele wskazuje na to, że jedna z kolejnych batalii koalicji 15 października z pisiętami będzie dotyczyła Trybunału Konstytucyjnego. Można nawet przewidywać, że zostaną przeprowadzone kontrole i interwencje poselskie, np. p. Błaszczaka, p. Czarnka, p. Macierewicza, a może i samego p. Kaczyńskiego, bo byłoby dziwne, gdyby nie bronił stanu posiadania mgr Przyłębskiej, swego odkrycia towarzyskiego. Podobnie jak PiS broni swojej telewizji, tak ma wszelkie powody, aby chronić jedno z głównych narzędzi swojej władzy w latach 2015–23, które zresztą przydaje się w zachowaniu pozycji po przegranych wyborach.

W związku z tym warto przypomnieć, jak to było z TK w latach 2015–16. Była to faktycznie wojna, wytoczona przez PiS przy walnym udziale p. Dudy. Zajmowałem się tym w kilku felietonach, z których dzisiaj korzystam z pewnymi zmianami.

Sędziowie na zapas. Jak to było z TK?

Chronologia wydarzeń jest następująca. 25 czerwca 2015 r. Sejm, w którym większość miała koalicja PO-PSL, uchwalił nowelizację ustawy o TK (poprawki zgłosił na posiedzeniu odpowiedniej komisji jeden z posłów PO), wprowadzając m.in. przepis umożliwiający wybór przez ustępujący Sejm także sędziów w miejsce tych, którzy kończyli pracę już po upływie trwającej kadencji parlamentu. Parlament wybrał więc pięciu sędziów w miejsce tych, których kadencja kończyła się jeszcze w 2015 r. (trzech 6 listopada, dwóch – 2 i 8 grudnia).

Nowela czerwcowa została zaskarżona do TK przez grupę posłów PiS jeszcze przed wyborami 25 października 2015 r. Argumentowali, że Sejm nie powinien wybierać sędziów konstytucyjnych „na zapas”. Skarga została wycofana po zwycięstwie prawicy. Najwyraźniej PiS miał inny pomysł na rozwiązanie problemu. Od razu ciśnie się następująca uwaga politologiczna: nowela czerwcowa była motywowana chęcią zachowania wpływów w TK, a skarga do TK i jej późniejsze wycofanie – zamiarem przeciwstawienia się temu. To wszystko ani nie dziwi, ani nie powinno nadmiernie gorszyć, bo to element walki o władzę i jej utrzymanie. Polska nie jest wyjątkiem w tym względzie, dość przypomnieć dzieje Sądu Najwyższego USA, którego skład był tak kształtowany przez prezydentów, aby zlikwidować np. istnienie odrębnych szkół dla białych i czarnych. Stało się to za czasów Eisenhowera w latach 50.

Jest rzeczą konstytucyjnych organów danego państwa, aby korygować zbyt „polityczne” poczynania w interesie danej partii czy grupy społecznej. Poprawka umożliwiająca wybór sędziów do TK na zapas była na pewno niefortunna i szkoda, że wycofanie skargi uniemożliwiło rozpatrzenie jej przez sąd konstytucyjny. Oczywiście intencje PO w związku z nowelą i PiS w związku ze złożeniem skargi i jej wycofaniem są ciekawe z faktycznego punktu widzenia, ale nie decydują o niczym z prawnego punktu widzenia. Interesujące jest także to, iż zaskarżenie ustawy do TK i wycofanie odnośnej skargi są na ogół pomijane w późniejszych (także obecnych) dyskusjach, i to przez przedstawicieli obu konkurujących opcji politycznych.

Spór o Trybunał: kluczowy moment

Sejm VIII kadencji unieważnił uchwały poprzedniego parlamentu o wyborze sędziów i podjął uchwały o elekcji ich następców. To kluczowy moment w całej historii sporu o TK. Osoby (pomijam nazwiska) wybrane przez Sejm VIII kadencji zostały zaprzysiężone przez prezydenta, tj. p. Dudę: cztery 3 grudnia, jedna 8 grudnia. W międzyczasie grupa posłów PO zaskarżyła ustawę czerwcową do TK. Ten ruch wygląda na paradoksalny, bo wykonany przez siłę polityczną traktowaną jako spiritus movens aktu z 25 czerwca 2015 r. Był jednak całkowicie legalny. Rozprawa przed TK odbyła się rano 3 grudnia 2015 r., czyli parę godzin po pierwszym wspomnianym zaprzysiężeniu.

I orzekł: „Trybunał uznał za niezgodny z konstytucją art. 137 ustawy o TK, w zakresie umożliwiającym Sejmowi poprzedniej kadencji (2011–2015) wybór dwóch sędziów TK w miejsce sędziów, których kadencja upływa odpowiednio 2 i 8 grudnia 2015 r. Za zgodne z konstytucją uznano natomiast przepisy regulujące wybór trzech sędziów wybranych w miejsce sędziów TK, których kadencja upływa 6 listopada 2015 roku”.

Ponieważ wyrok został opublikowany, nie ma wątpliwości co do jego ostateczności. Ponieważ jest to wyrok ostateczny, rodzi następujące skutki: (a) trzech sędziów TK prawomocnie wybranych przez Sejm VII kadencji jest nimi od momentu wyboru (tak stanowi konstytucja); (b) dwie osoby nieprawomocnie wybrane nie są sędziami; (c) trzy osoby wybrane w miejsce sędziów, o których mowa w punkcie (a), nie są sędziami TK (ich wybór nie istnieje w sferze prawnej); (d) dwóch sędziów prawomocnie wybranych przez Sejm VIII kadencji jest nimi od momentu wyboru.

Zaprzysiężenie osób, o których mowa w punkcie (c), nie czyni z nich sędziów. Sędziowie, o których mowa w punkcie (a), powinni być zaprzysiężeni.

Tak Duda wpędził się w kłopot

Prezydent odmówił jednak przyjęcia ślubowania od trójki sędziów, uznając, że i oni zostali wybrani nielegalnie. Podał trzy argumenty: (a) uchwały Sejmu VIII kadencji o bezskuteczności postanowień poprzedniego Sejmu nie mogą być weryfikowane przez żaden organ; (b) sędziowie zaprzysiężeni przez niego dostają już wynagrodzenie i mają legitymacje służbowe; (c) TK liczy, zgodnie z prawem, 15 sędziów, a gdyby zaprzysiągł tych trzech wybranych przez Sejm VII kadencji, byłoby 18.

Argument (c) opiera się na błędnym założeniu, że ślubowanie czyni sędziego TK, a nie wybór. Argument (b) przeocza, że sędzią zostaje się na podstawie skutecznie przeprowadzonej procedury elekcyjnej, a nie poprzez pobieranie pensji i posiadanie legitymacji służbowej. Być może prezes TK popełnił błąd, godząc się na wypłacanie uposażenia wspomnianym osobom i wystawienie im legitymacji, ale to odrębna sprawa.

Najważniejszy jest argument (a). Otóż p. Duda popadł w wyraźną sprzeczność, gdyż twierdzi, że weryfikacja uchwał Sejmu VIII kadencji o decyzjach poprzedniego Sejmu jest niemożliwa, ale równocześnie uznaje, że ten pierwszy skutecznie i negatywnie zweryfikował uchwały Sejmu VII kadencji o wyborze sędziów. Zakwestionowanie konstytucyjności art. 137 (ten przepis sankcjonował wybór na zapas) ustawy czerwcowej było najprostszym rozwiązaniem zaistniałej sytuacji, i to właśnie uczyniło cytowane orzeczenie TK.

Pan Duda sam wpędził się w kłopot. Przyjmując ślubowanie od czterech sędziów 3 grudnia 2015 r., zapewne wiedział, że za parę godzin odbędzie się posiedzenie TK, które może zakwestionować wspomniany art. 137. Ślubowanie okazało się bezprzedmiotowe w trzech przypadkach. O ile trudno stawiać p. Dudzie zarzut, że naruszył konstytucję, skoro bezskuteczność ślubowania można było stwierdzić dopiero po orzeczeniu TK, o tyle na pewno zachował się bezprawnie, odmawiając zaprzysiężenia tych sędziów, którzy zostali wybrani prawomocnie przez Sejm VII kadencji. Tak więc 9 grudnia 2015 r. było 12 sędziów po ślubowaniu i trzech przed. Wprawdzie powstał kłopotliwy problem ze sposobem ewentualnego odwołania ślubowania, ale to już zmartwienie wyłącznie p. Dudy, który najwyraźniej upodobał sobie kreowanie własnych trudności kompetencyjnych.

W ogólności prezydent nie ma żadnych uprawnień do zwlekania z przyjęciem ślubowania od prawomocnie wybranych sędziów. Może oczywiście mieć wątpliwości w sprawie jakichś okoliczności towarzyszących elekcji, ale nie ma prerogatyw (aby użyć jego ulubionego języka) do orzekania o tym, czy Sejm postąpił zgodnie z prawem czy nie. Jeśli ma zastrzeżenia, dysponuje stosownym instrumentem w postaci wystąpienia do TK. Skoro tego nie uczynił, nie ma wyboru. Musi przyjąć ślubowanie. Tak to bywa, gdy preferuje się interes własnego środowiska politycznego nad racjonalność i prawo.

Tak PiS kombinował

Na tym sprawa się nie zakończyła, ponieważ 22 grudnia 2015 r. została uchwalona kolejna nowelizacja ustawy o TK przewidująca rozmaite nowości ułatwiające (pomijam szczegóły) wprowadzanie tzw. dobrej zmiany, w szczególności to, że jeśli orzeka on w pełnym składzie, to wymagana jest obecność co najmniej 13 sędziów i podejmuje decyzje większością co najmniej 2/3 głosów. Taki skład jest wymagany m.in. dla orzekania o konstytucyjności przepisów o TK. Znaczy to, że ewentualne badanie nowelizacji z 22 grudnia odbywa się według przepisów wprowadzonych przez nią.

Było jasne, że PiS spodziewa się zaskarżenia tego aktu prawnego do TK. Pisia chytrość polegała w tym przypadku na kombinacji, że w składzie orzekającym takowe zaskarżenie musiałoby być co najmniej pięciu sędziów wybranych przez Sejm VIII kadencji. Miało to dawać praktyczną gwarancję, że werdykty na niekorzyść nowej władzy byłyby trudne do przeprowadzenia, a z biegiem czasu (nowe nominacje) wręcz niemożliwe.

Nowelizacja grudniowa została w całości zaskarżona i TK uznał ją 9 marca za niekonstytucyjną, przyjmując, że nie jest związany nowym ustaleniem dotyczącym większości kwalifikowanej. Niekonstytucyjność nowelizacji ma polegać na jej niezgodności z następującymi przepisami ustawy zasadniczej z 1997: art. 7 (organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa), art. 112 (organizację prac Sejmu określa jego regulamin), art. 119 (przebieg procedowania ustawy) i zasadą poprawnej legislacji wynikającej z zasad demokratycznego państwa prawa.

Kempa nie publikuje, bo Szydło zabrania

Kontratak dobrej zmiany polegał na odmowie publikacji rzeczonego orzeczenia. Oto jedno z oświadczeń w tej sprawie (p. Kempy, ówczesnej szefowej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów): „Tego dnia ja osobiście rozmawiałam z prezesem Rady Ministrów panią Beatą Szydło i podczas tej rozmowy pani premier poleciła mi, abym nie kierowała sprawy do zredagowania i ogłoszenia w »Dzienniku Ustaw«. Polecenie takie od pani premier otrzymywałam każdorazowo przy okazji wydania przez Trybunał Konstytucyjny kolejnych orzeczeń aż do 16 sierpnia 2016 r.”. Podstawą odmowy publikacji było to, że TK nie orzekał w trybie przewidzianym w nowelizacji, a więc ogłoszenie wyroku w „Dzienniku Ustaw” byłoby przestępstwem. Nie był to zresztą pierwszy przypadek tego typu: początkowo odmówiono publikacji wyroku z 3 grudnia 2015 r. Pani Kempa stanęła na stanowisku, że ponieważ sprawa jest zawiła, TK powinien orzekać w szerszym składzie, niż to uczynił, i przekazała takie stanowisko p. Rzeplińskiemu, prezesowi Trybunału.

Ostatecznie wyrok został opublikowany 16 grudnia 2023 r., a cała sprawa zapewne jakoś motywowała pośpiech z nowelizacją z 22 grudnia 2015 r. Natomiast p. Kempa stanowczo oparła się publikacji wyroku z 9 marca 2016 r. – został ogłoszony w „Dzienniku Ustaw” dwa lata później, ale była to przysłowiowa musztarda po obiedzie, przynajmniej w świetle praktyk stosowanych przez dobrozmieńców.

Jest rzeczą oczywistą, że urząd kierowany przez p. Kempę, a także p. Szydło, nie miał żadnego prawa do oficjalnego, tj. powodującego skutki prawne komentowania wyroków TK, nie mówiąc już o tym, że odmowa publikacji stanowi rażące niedopełnienie obowiązków. Prokuratura najpierw odmówiła wszczęcia śledztwa w tej sprawie, a potem, gdy sąd nakazał zajęcie się sprawą, umorzyła postępowanie, tłumacząc się brakiem podstaw do oceniania, czy odmowa opublikowania jest w interesie państwa czy nie. Działania p. Kempy, p. Szydło i postawa prokuratury to bardzo czytelne przykłady zawłaszczania państwa przez dobrozmieńców.

Co z TK może zrobić nowy rząd

Przypominam to wszystko z dwóch powodów. Po pierwsze, aby wskazać na odpowiedzialność p. Dudy za poczynania tzw. dobrej zmiany wobec TK w latach 2015–16. Wiedział o bezprawnych działaniach Sejmu VIII kadencji (sprawa uchylania prawomocnych uchwał poprzedniego Sejmu), wykorzystywał je dla kontynuowania bezprawia. Wiedział o pozbawionej podstaw odmowie publikacji orzeczeń sądu konstytucyjnego, co kreowało kolejny obszar chaosu prawnego, i nie reagował na to, chociaż mógł i powinien.

Wiedział również, ponieważ od początku zwracano na to uwagę, że zasiadanie w składach orzekających osób nieuprawnionych może prowadzić do poważnych problemów z ważnością orzeczeń. Nie chodzi tylko o wadliwość powołania, o której mowa wyżej. Art. 194 konstytucji stanowi: „Trybunał Konstytucyjny składa się z 15 sędziów, wybieranych indywidualnie przez Sejm na 9 lat spośród osób wyróżniających się wiedzą prawniczą”. Każdy ma prawo do oceny stopnia wyróżniania się wiedzą prawniczą przez taką lub inną osobę, ale wątpię, czy p. Przyłębska, p. Piotrowicz i p. Święczkowski znaleźliby uznanie w oczach specjalistów w dziedzinie prawoznawstwa, ale nie namawiam, aby to uznać za powód nielegalności ich powołania do TK. Tak czy inaczej, mamy powody sądzić, że ktoś taki jak p. Duda nie może mianować się strażnikiem konstytucji i porządku prawnego, a jeśli to czyni, jest to bezpodstawne z faktycznego punktu widzenia, aczkolwiek formalnie jest tylko Głównym Lokatorem Pałacu Namiestnikowskiego w Warszawie. Jeszcze raz zauważę, że swoistym chichotem historii jest fakt, iż osoba pełniąca funkcję głowy państwa rezyduje właśnie w budynku mającym w nazwie przymiotnik „Namiestnikowski”. Cóż, mianujący na namiestników się zmieniają, ale miejsca służby pozostają.

Drugi powód jest nawet ważniejszy. Spodziewana wojna o TK będzie równie zażarta jak ta o media publiczne, o ile nie bardziej. Co nowa władza może uczynić? Iść śladem dobrozmieńców i kombinować, jak obejść prawo? Wprawdzie kto mieczem wojuje, ten od miecza ginie, ale to wątpliwa droga. Wszelako sytuacja jest pod jednym względem korzystna. Nie ma mianowicie wątpliwości, że poczynania dobrozmieńców, w tym p. Dudy, jawnie naruszały prawo, a skoro tak, to nie widać żadnych przeszkód, aby np. nie unieważnić wadliwych powołań na sędziów TK, także drogą stosownych uchwał. Trzeba przy tym pamiętać, że, wbrew dobrozmiennym prawnikom, wykonanie prezydenckiej prerogatywy nie likwiduje błędów proceduralnych powstałych przy jej realizacji.