Mimo narzekań na centralizację kraju i koncentrację najważniejszych decyzji politycznych w stolicy poziom autonomii samorządu należy do najwyższych w Unii Europejskiej. Potwierdza to opublikowany w 2017 r. najnowszy, siódmy unijny raport o spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej. Pod względem siły i uprawnień władz lokalnych Polsce najbliżej do krajów skandynawskich. Jeszcze ważniejsze od podobieństwa ustrojowego jest niemal jak w Skandynawii powszechne uznanie dla istniejącego systemu. Bo owszem, mimo zauważanych wad samorządności, Polacy wysoko oceniają jakość pracy władz lokalnych. Badanie CBOS z marca 2018 r. ujawniło, że poziom zadowolenia z pracy władz gminy/miasta osiągnął aż 69 proc. (21 proc. respondentów było niezadowolonych). Dla porównania: z pracy Sejmu zadowolonych było zaledwie 27 proc. respondentów, noty negatywne wystawiło 55 proc.; działalność Kościoła rzymskokatolickiego pozytywnie oceniało 54 proc., negatywnie 32 proc. A mieszkańcy Poznania pytani, kto ma największy wpływ na sprawy miasta, w pierwszej kolejności wskazali prezydenta, w drugiej Unię Europejską. Władze państwowe pojawiły się w dalszej kolejności. Także badanie jakości życia ogłoszone w 2017 r. przez GUS pokazuje, że w iście skandynawskim stylu, bo z 60,7 proc. wskazań, ufamy władzom lokalnym. Rząd niezależnie od tego, jak wysokie są sondaże poparcia dla PiS, może pochwalić się zaufaniem o połowę mniejszym (31,7 proc.).
Gdy Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej podsumowywała dużym badaniem kadencję samorządową 2010–14, ankietowani przedstawiciele władz lokalnych na pytanie: „co na ogół przeważa w relacjach pomiędzy ludźmi na terenie Państwa gminy/miasta: nieufność, ostrożność i interes prywatny czy też poczucie solidarności i dbałość o dobro wspólne?”, częściej wybierali drugą część. Nic więc też dziwnego, że wybory samorządowe uznawane są przez Polaków za najważniejsze spośród wyznaczonych w politycznym kalendarzu (zgodnie z badaniami CBOS). Ich waga, przekładająca się na frekwencję, rośnie. Tym bardziej, im mniej liczebna gmina.
STARCIA
Jarosław Kaczyński, a wraz z nim rząd PiS, nie ukrywa, że na autonomię władz lokalnych patrzy z niechęcią. Bo o ile chętnie odwołuje się w swych argumentach do woli abstrakcyjnego suwerena, o tyle znacznie mniejszym zaufaniem darzy społeczeństwo jako takie. Komentując propozycję, by kwestię liczby kadencji władz lokalnych pozostawić ludziom, odpowiedział: „Zarzut, że to społeczeństwo ma decydować i nie można mu tego odbierać, jest albo wynikiem złej woli i cynizmu, albo przyjmowaniem założenia, że społeczeństwo to zespół jednostek i wszystkie są nieuwikłane, nieuwarunkowane i doskonale poinformowane. Nie ma takiego społeczeństwa nigdzie na świecie” („Do Rzeczy” 6/17).
Za słowami idą czyny, bo PiS w nowej ordynacji wyborczej wprowadzonej w 2018 r. ograniczył do dwóch pięciolatek liczbę kadencji dla wójtów, burmistrzów i prezydentów. Ogranicza też realnie ustawami autonomię samorządu, i to na wszystkich poziomach władzy. Najbardziej upokarzającym gestem PiS było zmniejszenie pensji samorządowcom w ramach naprawiania strat po aferze z nagrodami dla ministrów rządu Beaty Szydło. Aktem jednak najbardziej brzemiennym w skutki, zarówno doraźne, jak i jeśli chodzi o konsekwencje ustrojowe, okazała się reforma systemu edukacji Anny Zalewskiej.
– Edukacja była największym powodem do dumy polskich samorządowców – zauważa dr hab. Dawid Sześciło, badacz państwa z Uniwersytetu Warszawskiego. – Nagle dowiedzieli się, że wszystko, co budowali przez wiele lat, nie ma znaczenia i można to bez żadnej dyskusji unieważnić, jednocześnie też zwiększając kontrolę państwa nad systemem przez podporządkowanie kuratorów oświaty władzy centralnej. Powiaty i gminy utraciły wiele uprawnień dotyczących zarządzania szkołami na swym terenie, stając się wykonawcą zadań kontrolowanych obecnie przez kuratora. Samorządowcy, wbrew zapewnieniom minister Zalewskiej, musieli dopłacić do reformy – też z własnej kasy.
Rosną kompetencje „rządowych” wojewodów – zarządy województw utraciły m.in. nadzór nad regionalnymi ośrodkami doradztwa rolniczego i funduszami ochrony środowiska. Lista zmian już wdrożonych lub planowanych jest długa i pokazuje wyraźnie intencję państwa PiS: likwidację samodzielności samorządu, a więc de facto zmianę ustroju Polski. Symbolem tego zjawiska jest narzucanie przez pisowskich wojewodów, wbrew stanowisku lokalnych rad, Lecha Kaczyńskiego jako patrona kolejnych ulic, rond i placów. W wielu przypadkach, m.in. w Gdańsku, Katowicach i Warszawie, sądy administracyjne uchyliły decyzje wojewodów, pokazując jednoznacznie, że miały one niewiele wspólnego z szacunkiem dla prawa.
Oczywiście takie działania budzą sprzeciw. Czasami skuteczny. Próba wprowadzenia nowej ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, która dawała rządowi pełną kontrolę nad władzami lokalnymi, została zastopowana przez weto prezydenta Andrzeja Dudy. W zamian jednak samorządy utraciły nadzór nad gospodarką wodną – powstała nowa instytucja centralna, Wody Polskie, z prawem regulowania taryf za wodę i odprowadzanie ścieków. Ustawa o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (zwana specustawą mieszkaniową lub też lex deweloper) wywraca do góry nogami i tak z trudem wypracowane zasady planowania przestrzennego. Włodarze gmin coraz częściej utyskują więc, że wracają do znanej z PRL funkcji naczelników, czyli wykonawców zadań powierzonych przez państwo.
ZMIANY
Utyskują, ale robią swoje. Po pierwsze więc inwestują, posiłkując się oczywiście funduszami europejskimi. I tak w rekordowym 2010 r. samorządy wszystkich szczebli wydały blisko 50 mld zł. Choć nie zawsze jest tak dobrze (2016 r. przyniósł gwałtowny spadek samorządowych inwestycji do 26 mld, już jednak w 2017 r. wróciły do wysokiego pułapu), to wydane głównie na rozwój infrastruktury sumy kumulują się. Prężnie rozwijający się Lublin w latach 2010–16 zainwestował 5 mld zł, ponaddwukrotność rocznych wydatków budżetowych. Podobnie czynią inne dobre samorządy.
Sceptycy pytają, czy aby wszystkie inwestycje były zasadne. I wskazują na tzw. białe słonie – kosztowne akwaparki, puste lotniska, przestrzelone oczyszczalnie ścieków, drogi donikąd – wszystko, co robi duże wrażenie, ale nie zapewnia stabilnego rozwoju. Przeciwnie, staje się balastem z chwilą, gdy trzeba ponosić realne koszty eksploatacji. Sensowność samorządowych wydatków analizują badacze, czasem prokuratorzy i wyborcy.
Wybory 2014 r. okazały się przełomowe, bo zakończyły pewien model sprawowania władzy samorządowej, którego dogmatem była koncentracja na infrastrukturze. Oznaką przełomu była wielka wymiana najwyższych kadr: na scenę wkroczyło 44 nowych prezydentów (na 108 prezydenckich stanowisk), 335 burmistrzów (na 806) i 496 wójtów (na 1565). To właśnie w tych wyborach Robert Biedroń został prezydentem Słupska, Jacek Jaśkowiak przejął Poznań, Mateusz Klinowski zdobył Wadowice, a we wstrząsanych aferami korupcyjnymi Starachowicach wybory wygrał najmłodszy prezydent w Polsce, 25-letni w 2014 r. Marek Materek.
Budowa infrastruktury przestała już ekscytować, do głównego samorządowego nurtu wkroczyły idee ze słownika ruchów miejskich: partycypacja, budżet obywatelski, prawo do miasta. A wraz z nimi nowy portfel potrzeb i oczekiwań odnoszących się do jakości życia: estetyki i stanu przestrzeni publicznej, kultury, rekreacji, transportu publicznego.
A jak wyborcy oceniają mijającą kadencję? Według badania CBOS z lipca b.r. 59 proc. Polaków uważa, że sytuacja w ich miejscowościach zmieniła się na lepsze, w ocenie 32 proc. raczej się nie zmieniła i tylko dla 6 proc. pogorszyła się. 72 proc. badanych najwyżej oceniło wygląd miejscowości, 57 proc. stan dróg, 52 proc. czystość, 41 proc. funkcjonowanie instytucji kulturalnych.
DECYZJE
Czas po 2014 r. to także niezwykły (i nie zawsze udany) okres uczenia się nowych instrumentów zarządzania miastami i gminami. Budżet obywatelski, uważany jeszcze na początku dekady za utopię, stał się normą tak oczywistą, że PiS, by pokazać, jak nadąża za duchem lokalnej demokracji, postanowił wpisać go do Kodeksu wyborczego jako mechanizm ustawowy, zobowiązując miasta na prawach powiatu do oddawania przynajmniej 0,5 proc. wydatków budżetowych w ręce mieszkańców. Co jednak można zrobić za tak niewielkie w sumie kwoty?
Można, jak w warszawskim Ursusie, zbudować plac zabaw dla dorosłych, zainstalować w parku budki dla ptaków i odtworzyć neon, który niegdyś świecił na budynku dyrekcji fabryki traktorów Ursus (dziś urząd dzielnicy), ciągle będący dla mieszkańców symbolem ich lokalnej tożsamości. Kilka zaledwie drobiazgów, na które raczej nie wpadliby ani urzędnicy, ani radni. To jednak takie drobiazgi mają coraz większe znaczenie dla mieszkańców odkrywających, że ich dzielnica, miasto, gmina to nie tylko sypialnia, ale i przestrzeń życia, o którego jakości decydują zarówno porządne chodniki, jak i symbole. Oczywiście nie zawsze jest tak słodko – budżet obywatelski bywa podatny na przechwycenie przez zmobilizowane grupy interesu. Nie brakuje też sygnałów, że jego formuła polegająca na powszechnym głosowaniu nad projektami wyczerpała się i lepiej sprawdzają się pomysły takie, jak w Dąbrowie Górniczej, gdzie mieszkańcy uczestniczą w debacie nad przeznaczeniem środków budżetowych miasta, starając się wypracować konsensus. Niestety, nowy Kodeks wyborczy petryfikuje model budżetu partycypacyjnego w najbardziej schematycznym i przestarzałym wydaniu.
Samorządy znowu się nie poddają i wdrażają kolejne innowacje mające poprawić jakość lokalnej demokracji. Instrumentem chyba w tej chwili najbardziej spektakularnym jest panel obywatelski powoływany w Gdańsku, by zaproponować rozwiązania w konkretnej sprawie. Zbierał się już trzy razy, zajmując się zanieczyszczeniem powietrza, zarządzaniem kryzysowym wynikającym z podtopień i zwiększeniem aktywności obywatelskiej mieszkańców. Skład panelu za każdym razem wyłaniany jest spośród kilkuset ochotników drogą losowania w taki sposób, aby reprezentowane były wszystkie dzielnice i grupy demograficzne oraz obie płcie. Tak dobrana grupa spotyka się przez kilka weekendów z ekspertami, wypracowując rekomendacje mające rozwiązać problem. Propozycje, które zdobędą w ostatecznym głosowaniu ponad 80 proc. poparcia panelu, są obowiązujące dla władz miasta. Doświadczenie Gdańska podglądają pilnie inne miasta, których włodarze są świadomi konieczności poprawy jakości lokalnej demokracji. Te starania są szczególnie istotne w sytuacji, gdy na poziomie krajowym partia rządząca systematycznie łamie konstytucję i demontuje państwo prawa.
JAWNOŚĆ
Sami samorządowcy nie odnoszą zazwyczaj swoich pomysłów do wielkiej polityki i przekonują, że rządzenie miastami i gminami choć jest też polityką, to jednak rządzi się innymi prawami. Prawo najważniejsze to prawo konkretu. O ile premier Mateusz Morawiecki może obiecywać gruszki na wierzbie, nie może sobie na to pozwolić burmistrz lub prezydent, bo szybko usłyszy „sprawdzam” od swoich mieszkańców. Wielu włodarzy nie czeka na próbę i odsłania kulisy swoich urzędów. Marek Materek w Starachowicach wprowadził otwarty rejestr rachunków, jakie płaci miasto, a potrzebne usługi i produkty ratusz kupuje za pomocą otwartej platformy internetowej. Normą zaczyna być przejrzyste prezentowanie budżetów miast, tak by podatnik wiedział, jaka część jego składki idzie na edukację, ile trafia do kultury, a ile na inwestycje.
Większość burmistrzów i prezydentów jest entuzjastami swoich miast. Wielu z nich, mimo że i tak mają wypełnione kalendarze, poświęca czas na doskonalenie samorządowego warsztatu. Jedna z ciekawszych inicjatyw to ruch burmistrzów i burmistrzyń miast progresywnych zainicjowany w 2015 r. przez Roberta Biedronia. Nowy prezydent Słupska zaprosił do swojego miasta burmistrzów i prezydentów, którzy w 2014 r. wygrali pierwszy raz, idąc do wyborów z hasłami nowej polityki, często czerpiącej inspiracje z postulatów ruchów miejskich.
Zebrało się dwudziestu nowicjuszy z całej Polski, którzy regularnie co pół roku spotykali się w weekendy w kolejnych miastach, by wymieniać się doświadczeniami w konkretnych obszarach miejskiego życia. Ostrów Wielkopolski pokazał, jak w średnim mieście można prowadzić aktywną politykę mieszkaniową i – nie czekając na państwowe ustawy – rozwija elektromobilność. Świdnica znalazła sposób na opanowanie chaosu estetycznego, jaki tworzą reklamy w przestrzeni miasta. Podczas ostatniego w mijającej kadencji spotkania ruchu, tym razem w Starachowicach, progresywni przedstawili publikację prezentującą dobre praktyki polityki miejskiej, jakie udało im się wypracować w ciągu czterech lat. Katalog przedstawia rozwiązania dotyczące polityki senioralnej i młodzieżowej, ekonomii społecznej i energetyki, transportu i kształtowania przestrzeni miejskiej, spraw równościowych i kultury.
NIEZALEŻNOŚĆ
Czy to wystarczy, by wygrać w najbliższych wyborach? Ocenią wyborcy. Jak jednak zauważa dr Adam Gendźwiłł, badacz samorządu lokalnego z Uniwersytetu Warszawskiego, wielka zaleta autonomii samorządowej polega na gotowości lokalnych struktur do podejmowania innowacji, by rozwiązywać konkretne, lokalne problemy. Coraz częściej jednak daje się dostrzec inne zalety ciągle utrzymującej się względnej autonomii samorządu terytorialnego. Polacy odkrywają, że staje się on gwarantem niezależności innych sfer – choćby społeczeństwa obywatelskiego i kultury, zagrożonych przez arbitralne decyzje władzy państwowej.
Warszawa w budżecie na 2018 r. zaplanowała ponad 160 mln zł na dotacje dla organizacji pozarządowych. Wrocław i Poznań po prawie 100 mln. To niebagatelne kwoty w sytuacji zaostrzania kursu przez państwo. Samorządy dysponują także ponad 70 proc. publicznych środków przeznaczanych w Polsce na kulturę. Gdyby warszawski Teatr Powszechny podlegał ministrowi kultury, a nie władzom miasta, widzowie nie mieliby szansy obejrzeć „Klątwy” w reż. Olivera Frljicia. Dzięki wsparciu miasta możliwa była także organizacja w październiku 2016 r. niezależnego Kongresu Kultury, w którym uczestniczyło ponad 3 tys. osób z całej Polski. A gdy parlamentarna większość dokonuje kolejnego zamachu na ład konstytucyjny, Robert Biedroń organizuje w słupskich szkołach lekcje konstytucji, ucząc młodych obywateli swego miasta, że źródłem prawa w Polsce jest ustawa zasadnicza. To tylko wybrane przykłady pokazujące znaczenie i potencjał samorządowej autonomii.
Czy można ją obronić, czy też zostanie rozmontowana ustawami jak sądownictwo? Polacy przekonali się już, że PiS jest gotów do przyjęcia dowolnej ustawy, nawet ewidentnie łamiącej konstytucję. Na dodatek zachęcać może przykład Węgier, gdzie Viktorowi Orbánowi udało się skutecznie podporządkować samorząd terytorialny państwu.
Działanie samorządu określają jednak nie tylko normy prawne, ale i rzeczywistość materialna. Źródłem autonomii takich ośrodków, jak Warszawa, Wrocław lub Kraków, jest nie tylko konstytucja, ale w nie mniejszym stopniu ich pozycja w sieci przepływów decyzji, wiedzy i kapitału. Według raportu Global and World Cities, analizującego „sieciowy” status metropolii na całym świecie, w zestawieniu z 2016 r. (podajemy za opracowaniem prof. Grzegorza Gorzelaka z EUROREG – Centrum Europejskich Studiów Regionalnych i Lokalnych Uniwersytetu Warszawskiego) Warszawa zajęła 6. miejsce w Europie i 18. na świecie, tuż za Frankfurtem, wyprzedzając choćby Madryt i Berlin. Pozostałe polskie metropolie są dalej – Wrocław na 211. miejscu, Kraków na 226., Katowice na 264. Warszawa okazała się wyjątkowo dobrym miejscem do lokowania międzynarodowych i rodzimych firm pracujących na rzecz światowej gospodarki.
Duże miasta to nie cały kraj – większość Polaków mieszka w gminach wiejskich i małych miastach. Praktyka jednak pokazuje, że samorząd dobrze zakorzenił się w Polsce. Potwierdzają to badania, jak np. raport „Polacy o samorządach. Opinia publiczna u progu samorządowej kampanii wyborczej” przygotowany przez Fundację im. Stefana Batorego i CBOS. Wynika z niego, że Polacy zdecydowanie popierają decentralizację państwa – 35 proc. uważa obecny poziom za wystarczający, 30 proc. zwiększyłoby rolę władz samorządowych, 17 proc. rolę tę zwiększyłoby znacząco. Tylko 8 proc. uważa, że rola samorządu powinna być ograniczona. Co najważniejsze, nie ma zbyt wielkich różnic w tych opiniach między przedstawicielami różnych elektoratów, decentralizację i samorząd popierają zarówno zwolennicy PiS, jak i PO.
Równie ważne jest rosnące zrozumienie idei demokracji lokalnej. Jeszcze w 2014 r. niemal 40 proc. badanych uważało, że „władze lokalne nie muszą być wybierane przez mieszkańców, jeśli tylko zapewni się im dobrej jakości usługi publiczne”. W 2018 r. podobny pogląd podzielało tylko 25 proc. respondentów, 66 proc. go odrzucało. To przywiązanie do swoich gmin ujawniło się z wielką mocą podczas szalonej próby utworzenia przez posła Jacka Sasina z PiS „metropolii warszawskiej” przez obligatoryjne połączenie stolicy z otaczającymi ją gminami. Wybuchł bunt, którego symbolem okazało się lokalne referendum w Legionowie – mieszkańcy większością 95 proc. głosów odrzucili pomysł PiS.
Niestety, podobnego skutku nie przyniosły protesty gmin podopolskich, które zostały przymusowo rozparcelowane tak, by Opole mogło powiększyć swój obszar o 52 km kw. wraz ze znajdującą się na nich Elektrownią Opole. W najnowszym rankingu bogactwa polskich gmin, jaki prof. Paweł Swianiewicz z Uniwersytetu Warszawskiego przygotowuje dla magazynu „Wspólnota”, Opole – wskutek tego zabiegu – awansowało na drugie miejsce, ustępując tylko Warszawie. Dobrzeń Wielki, ofiara opolskiego rozbioru, z miejsca 16. w kategorii gmin wiejskich spadł na jedno z ostatnich, 1537. Już niezbyt zamożne Komprachcice osunęły się na koniec rankingu, degradacja spotkała także Dąbrowę, która osunęła się z pozycji 752. na 1610. Prof. Swianiewicz komentuje: „Przymusowe aneksacje fragmentów gmin przez rozrastające się miasta uważam za jeden z najsmutniejszych epizodów i największych błędów w najnowszej historii polskiej samorządności. A przykład Opola jest tu najbardziej jaskrawy”. Kluczową rolę w tej niesławnej operacji odegrał Patryk Jaki, poseł z Opola, wiceminister sprawiedliwości w rządzie PiS, dziś kandydat na prezydenta Warszawy.
Samorząd terytorialny zadomowił się w Polsce na dobre, budując mocne materialne i społeczne podstawy swojego funkcjonowania. Na ile okażą się one trwałe nie tylko w konfrontacji z arbitralną i coraz bardziej autorytarną polityką rządu i parlamentarnej większości, ale także wobec wyzwań przyszłości? Odpowiedź w dużym stopniu zależeć będzie od wyników tegorocznych wyborów.
***
Autor jest dziennikarzem POLITYKI.