Oskarżony o korupcję prezydent Piotrkowa Trybunalskiego Waldemar Matusewicz zachowa stanowisko. Referendum w sprawie jego odwołania zakończyło się fiaskiem. Wymagana frekwencja w przypadku referendów tyczących władzy samorządowej wynosi 30 proc., a w Piotrkowie do urn poszło 24,2 proc. I nieważne, że aż 92 proc. głosujących opowiedziało się za odwołaniem Matusewicza – referendum nie miało prawnego znaczenia. Matusewicz, który przez wiele miesięcy rządził miastem z aresztu, teraz – zwolniony za kaucją – zasiada znowu w swoim prezydenckim gabinecie. W domyśle – ze wsparciem piotrkowskiej społeczności, która – nie odwołując go – niechybnie prezydenta wsparła.
Szczęście miał również Tadeusz Jędrzejczak, prezydent Gorzowa Wielkopolskiego. Podejrzany o działania na szkodę Urzędu Miasta i kilku firm budowlanych w styczniu wyszedł z aresztu za poręczeniem majątkowym. W referendum odwoławczym wzięło udział zaledwie 15,5 proc. uprawnionych do głosowania gorzowian (15 tys. głosujących). I znowu ponad 90 proc. chciało odejścia prezydenta i ponownie nie miało to żadnego znaczenia.
W Ostrowcu Świętokrzyskim, gdzie próbowano odwołać prezydenta Jana Szostaka, w referendum wzięło udział zaledwie 10,3 proc. uprawnionych. Spośród 6406 głosujących, 6154 ostrowczan nie chciało Szostaka. Widać z tego, że do urn idą w ogromnej większości ci, którzy zdecydowanie chcą odwołania miejskich włodarzy, reszta rezygnuje i, paradoksalnie, ci, którzy nie głosują przeciw odwołaniu, bo w ogóle nie głosują, zaniżając frekwencję sprzyjają prezydentom.
Zresztą w przypadku Szostaka blisko było zastosowania innej procedury odwoławczej, tej formalnej, którą się wdraża, kiedy prezydent miasta jest skazany prawomocnym wyrokiem (takie zagrożenie wciąż wisi nad prezydentem Warszawy Lechem Kaczyńskim). Sąd uznał, że Szostak żądał co prawda korzyści majątkowej w związku z pełnioną funkcją, ale warunkowo postępowanie umorzył, tłumacząc to faktem, że łapówka, jakiej żądał oskarżony, była przeznaczona nie dla niego, ale na cele społeczne. Niejasności legislacyjne związane z samorządową ordynacją wyborczą (czy prezydent i burmistrz podlegają tym samym sankcjom co radny, który w takiej sytuacji straciłby mandat) sprawiły, że Szostak obronił stanowisko.
Wysokie progi
Można uznać, że dopóki ktoś nie jest prawomocnie skazany, trzeba brać pod uwagę domniemanie niewinności. To prawda, ale też nie powinno się odbierać lokalnym społecznościom prawa do pozbycia się kłopotliwego urzędnika, który z aresztu prowadzi sprawy miasta. Rzecz w tym, że takiej możliwości praktycznie nie ma, bo referenda się generalnie nie udają. Tylko w siedmiu gminach w kraju udało się je dotąd skutecznie przeprowadzić, ale były to ośrodki małe, gdzie odwoływano wójtów lub burmistrzów. Wniosek z tego taki, że w mniejszej skali łatwiej zmobilizować wyborców, może działają większe emocje, ludzie lepiej się znają, są bliżej władzy, bardziej bezpośrednio doświadczają skutków jej działań.
Nędza referendów jest jednak coraz bardziej widoczna. Ten ważny instrument kontroli nad władzą lokalną nie pełni swojej funkcji. Zresztą problem ten występuje i w skali kraju. Pamiętamy wszyscy wielkie obawy przed referendum akcesyjnym do Unii Europejskiej dwa lata temu, kiedy wynik na „tak” był raczej przesądzony, a obawy budziła frekwencja (w referendach ogólnokrajowych próg jest wyższy i wynosi 50 proc.).
Paradoksalnie o powodzeniu referendum zdecydowali przeciwnicy Unii, którzy podwyższyli frekwencję. A w środowiskach antyunijnych dyskutowano wcześniej, czy aby nie lepiej nie iść do urn i zaniżając frekwencję referendum unieważnić. Kiedy zwyciężyła opcja wyborczej aktywności eurosceptyków, zwolennicy Unii odetchnęli. Widać z tego, jak łatwo jest manipulować referendami, jakie możliwości taktyczne dają progi frekwencji. Może opłacać się nie pójść.
Jak wyjść z tego kłopotu? – 30-procentowy próg frekwencji na szczeblu lokalnym jest dość sztywny. Ustanowienie go na tym poziomie wynikało z nadmiernego optymizmu i wiary w demokrację – mówi konstytucjonalista prof. Piotr Winczorek. – Miało to być zabezpieczenie przed sytuacją, kiedy przy niskiej frekwencji minimalna większość decydowałaby o odwołaniu władz. Takie niebezpieczeństwo istnieje, ale tylko przy całkowitej rezygnacji z progu frekwencji. Teraz jest jednak tak, że przy niskiej frekwencji bardzo duża większość nie może zdecydować o odwołaniu. – Zastanawiam się, czy najlepszym rozwiązaniem nie byłoby ustanowienie progu na takim poziomie, na jakim był w wyborach samorządowych. Nie byłoby wtedy jednego stałego, ale różne ruchome, w różnym miejscu i czasie – proponuje prof. Winczorek.
Przyjrzyjmy się zatem frekwencji w trzech opisanych wyżej miastach: w wyborach samorządowych w 2002 r. do urn w Piotrkowie Trybunalskim poszło 40 proc. uprawnionych, w Gorzowie – 29,55 proc., a w Ostrowcu 38,22 proc. Tylko zatem w Gorzowie frekwencja była niższa niż wymagany w referendum próg, ale to i tak niczego by nie załatwiało, bo w ostatnim referendum wzięło udział nieco ponad 15 proc. Koncepcja Winczorka nie sprawiłaby więc, że referenda uznano by za ważne. – Referenda lokalne sporo nas kosztują, ale na razie nie dają rezultatów – mówi prof. Paweł Sarnecki, konstytucjonalista z Uniwersytetu Jagiellońskiego. – Nie można jednak wylewać dziecka z kąpielą. Takie instytucje sprawdzają się w dużo szerszej perspektywie czasowej.
Dyktat biernych
Niewykluczone jednak, że dałoby się wylać kąpiel, oszczędzając dziecko, tak by nie poddawać się dyktatowi nieaktywnych obywateli. Prof. Winczorek mówi, że osoby pozostające podczas głosowań w domach też wyrażają swoją wolę. – Godzą się na to, żeby decyzję za nich podjął ktoś inny, akceptują więc zarówno pozostanie jak i odwołanie władz.
Może warto pójść tym tropem. W wyborach prezydenckich, parlamentarnych i samorządowych żaden próg frekwencji nie jest wymagany. Ci, którzy do wyborów nie idą, pozostawiają w istocie decyzję tym, którym się chce albo którzy mają swoje zdanie. Możliwa jest w skrajnym wypadku sytuacja, kiedy 5 albo 10 proc. obywateli wybierze władze, które mają cztero- lub pięcioletni mandat na rządzenie. Już dzisiaj zresztą przy frekwencji 40–45 proc. mogą rządzić partie uzyskujące 20 proc. poparcia tych, którzy poszli do urn. W istocie więc sprawują władzę w imieniu 8–10 proc. Polaków i dość łatwo się z tym godzimy, tłumacząc, że takie są prawidła demokracji.
W wyborach uzupełniających do Senatu brało w ostatnich latach udział od 3 do 6 proc. uprawnionych wyborców i nie zmniejszało to w niczym – przynajmniej formalnie – siły mandatu tak marnie wybranego senatora. Uderza dysproporcja: tak niewielu tu zwolenników potrzeba, by być wybranym, a tak wielu w innych przypadkach trzeba mieć przeciwników, by oddać fotel.
Warto zatem rozpatrzyć propozycję uelastycznienia progu referendalnego. Przy przekroczeniu 30 proc. tak jak dotychczas obowiązywałaby zwykła większość głosów. Jeśliby zaś frekwencja była niższa, można by postawić warunek, że decydowałaby większość 80 lub 90 proc. głosów. Dla porządku – ostałby się próg 10 proc. jako absolutnie wymagany, tak by nie dać pola politycznemu awanturnictwu. Zresztą niższy próg nie miałby sensu, skoro to na wniosek właśnie 10 proc. uprawnionych do głosowania mieszkańców gminy lub powiatu referenda się przeprowadza (lub z inicjatywy rady odpowiedniego szczebla samorządu).
Przy tak ustawionych warunkach wszystkie trzy ostatnie referenda byłyby rozstrzygające. Ktoś może postawić zarzut tej koncepcji, że jest ona zbyt dokładnie przykrojona do ostatnich przypadków, ale też trudno wciąż lekceważyć kilkanaście tysięcy ludzi, którzy idą do urn przy znikomej nadziei, że ma to jakiś sens. To jest dopiero oduczanie demokracji. Przepisy powinny brać pod uwagę polskie realia. Skoro większości jest wszystko jedno, to może rację ma mniejszość z wyrobioną opinią? Byłaby to przynajmniej jakaś próba wyjścia z impasu.
Warte rozważenia jest, czy nie dałoby się tej zasady zastosować również do referendów ogólnokrajowych. Słychać dzisiaj, że referendum w sprawie konstytucji europejskiej trzeba przeprowadzać wspólnie z jakimiś innymi wyborami, bo tylko to zapewni odpowiednią frekwencję, a przecież nawet to nie jest pewne, kiedy do wyborów idzie czterdzieści kilka procent uprawnionych. Może i tu trzeba skończyć z politycznym promowaniem bierności.
Odwoływać wszystkich?
Pojawia się wreszcie pytanie o to, jakie sprawy mają być w referendach rozstrzygane. Prof. Winczorek stawia pytanie o równość: – Czy należy utrzymywać zasadę odwoływania władz lokalnych? Bo jeżeli w gminie, to dlaczego nie w kraju. Czemu nie przeprowadzać referendów w sprawie odwoływania prezydenta czy parlamentu? Można dodać, a co z posłami, z senatorami, którzy byli wybierani podobnie jak prezydenci miast? Tutaj nastroje studzi prof. Wiktor Osiatyński. – Mandat poselski nie jest bezpośredni. Poseł nie jest związany z wyborcą tak jak wcześniej. Chociaż wybierany w okręgach, reprezentuje teraz całe społeczeństwo, tak stanowi konstytucja z 1997 r. Na szczeblu lokalnym władze są przedstawicielami konkretnych wyborców, którzy przez instytucję referendum mogą sprawować nad nimi kontrolę.
Art. 104 konstytucji głosi: „Posłowie są przedstawicielami Narodu. Nie wiążą ich instrukcje wyborców”. To koncepcja tzw. mandatu wolnego. Trudno dyskutować ze znanym konstytucjonalistą, a tym bardziej z ustawą zasadniczą, chociaż wielu posłów kandyduje od lat w tych samych okręgach i szczyci się poparciem swoich wiernych wyborców, co podkreślają stwierdzeniem, że są posłami z określonej „ziemi”. Chyba zatem sensowniej byłoby wybierać posłów wyłącznie z ogólnokrajowych list i nie tworzyć iluzji, że ma się swoich przedstawicieli, skoro w czasie trwania kadencji i tak nie podlegają oni żadnej kontroli wyborców.
Ale zanim będzie się myśleć o jakimkolwiek rozszerzeniu referendalnych pól, trzeba usprawnić tę instytucję. Dopóki to będzie fikcją, jak teraz, nie ma sensu jej powiększać.
współpraca Marcin Bojanowski