Państwo stanu klęski, czyli groźna ustawa o ochronie ludności

Społeczna mobilizacja i oddolna pomoc dla przybyszów uciekających z Ukrainy przed wojną nie ustaje. Samorządy walczą z czasem i skalą problemu, by włączyć nowych mieszkańców w życie ich gmin i miast. A rząd robi to, co potrafi najlepiej: wykorzystuje kryzys, by umacniać władzę.

Najnowszą odsłoną tej strategii jest projekt ustawy „O ochronie ludności oraz o stanie klęski żywiołowej”, przygotowany w kręgach rządowych. Dokument opatrzony jeszcze przedwojenną datą (14 lutego) został ujawniony przez „Gazetę Wyborczą”.

Z pozoru techniczna ustawa jest, jak można przeczytać w uzasadnieniu, odpowiedzią na doświadczenia kryzysów ostatnich lat, zwłaszcza pandemii covid-19. Ujawniły one, że państwowy system zarządzania kryzysowego i ochrony ludności nie sprawdza się i wymaga modernizacji.

Czy proponowana ustawa jest receptą na taką modernizację? Zdecydowanej negatywnej odpowiedzi na łamach „Wyborczej” udzielił Antoni Podolski, przed laty dyrektor Rządowego Centrum Bezpieczeństwa i wiceminister spraw wewnętrznych. Jego zdaniem ustawa nie dość, że nie zwiększy sprawności państwa w ochronie ludności, to jeszcze wyposaży władze centralne w pozakonstytucyjne uprawnienia.

Stan pogotowia i stan zagrożenia

Autorzy projektu proponują wprowadzenie dodatkowych kategorii stanu nadzwyczajnego – stanu pogotowia i stanu zagrożenia. Stan pogotowia może wprowadzić na terenie całego kraju minister spraw wewnętrznych lub wojewoda na części terytorium. Stan zagrożenia może z kolei ogłosić prezes Rady Ministrów. Decyzje te nie wymagają akceptacji Sejmu i prezydenta, dają jednak organom władzy centralnej szczególne uprawnienia wobec jednostek samorządu i instytucji samorządowych, a w przypadku stanu zagrożenia premier zyskuje kompetencje władcze także wobec przedsiębiorców.

Władze samorządowe nie dość, że muszą pilnie polecenia władzy centralnej wykonywać, to za opór lub nieudolność premier może organ takiej lokalnej władzy zawiesić, zastępując go zarządem komisarycznym. Konstytucyjność takich propozycji jest co najmniej wątpliwa. Ustawa zasadnicza zapewnia decentralizację i podział władzy, a w podziale tym rząd nie tworzy szczytu hierarchii, tylko element wielopoziomego zarządzania o kompetencjach odrębnych od tych, jakimi dysponują władze lokalne, organizujące w gminach życie swoich społeczności.

Szczegółowe relacje między samorządem i rządem określają ustawy, które wszakże nie mogą naruszać konstytucyjnej zasady ustrojowej, czyli właśnie decentralizacji, samorządności i pomocniczości (ta zasada mówi, że rząd nie wyręcza lokalnych społeczności w sprawach, którymi mogą zająć się samodzielnie, i tym bardziej nie mówi im, co mają robić).

Czy możemy czuć się bezpiecznie?

Projekt ustawy daje premierowi uprawnienia nadzwyczajne, nieprzewidziane w konstytucji, z których będzie mógł korzystać arbitralnie. To oczywiste naruszenie nie tylko równowagi relacji między rządem i jednostkami samorządu, ale i autonomii wspólnot, których wyrazem jest prawo wyboru lokalnych władz. Załóżmy, że autorzy projektu mieli dobre intencje i ich argumenty, że nowe prawo zwiększy efektywność zarządzania kryzysowego i ochrony ludności w sytuacjach kryzysowych, są szczere. Czy rzeczywiście z taką ustawą będziemy mogli czuć się bezpieczniej?

Szukając odpowiedzi, warto sięgnąć po doświadczenie Ukrainy, państwa doświadczonego najpoważniejszym kryzysem – wojną. Wojną, która trwa nie od 24 lutego tego roku, lecz od marca 2014. Wtedy właśnie Ukraińcy zdecydowali, że podstawą budowy systemu odporności państwa i społeczeństwa na zagrożenia, z wojną włącznie, będzie decentralizacja. Reforma samorządowa inspirowana była m.in. doświadczeniem polskiej samorządności. Ukraińcy przyglądali się także sposobowi organizacji struktur państwa, zwłaszcza w wymiarze zarządzania kryzysowego, w Stanach Zjednoczonych, Wielkiej Brytanii, Szwecji.

W efekcie powstał zdecentralizowany, wielopoziomowy i sieciowy system, którego elementem są siły zbrojne, obrona terytorialna, policja. Przesunięcie decyzyjności do podstawowych elementów struktury państwa i społeczeństwa, większy nacisk na adaptacyjną samoorganizację na poziomie lokalnym, a mniejszy na hierarchiczną konsolidację, spowodował, że Ukraina była w stanie odpowiedzieć na agresję i wywołany przez nią kryzys w sposób zróżnicowany, adekwatny do zagrożenia. Skuteczność oporu zdumiała cały świat, jeszcze bardziej zaskoczył fakt, że po ponad miesiącu wojny państwo działa i zapewnia dostęp do usług oraz infrastruktury na poziomie centralnym i lokalnym.

Ochrona bez odporności

Oczywiście odporność państwa nie jest prostą sumą lokalnych działań, wymaga koordynacji, na którą składają się elementy władcze, wartości i cele, komunikacja i wymiana informacji, a także dostęp do zunifikowanego systemu usług społecznych poprzez platformy cyfrowe. Dobrą syntezą ukraińskiej filozofii budowania odporności państwa i społeczeństwa jest monografia Olgi Reznikowej „Nacionalna stijkist′ w umovach minlivoho bezpekowoho seredowyszcza” (Narodowa odporność w warunkach zmiennego środowiska bezpieczeństwa), opublikowana już w czasie wojny przez kijowski Narodowy Instytut Studiów Strategicznych.

Polskie doświadczenia z pandemią, pierwsze tygodnie wojny w Ukrainie, sposoby radzenia sobie z jej konsekwencjami w Polsce i doświadczenia ukraińskie podpowiadają, że system oparty na centralizacji i zarządzaniu w sposób zhierarchizowany, pozbawiający de facto podmiotowości wspólnoty lokalne, zamiast zmodernizować zarządzanie w sytuacjach nadzwyczajnych, osłabia odporność państwa i społeczeństwa. A bez niej trudno sobie wyobrazić bezpieczeństwo i skuteczną ochronę ludności.