Nowelizacja kpa. Przeciąć węzeł czy rozsupłać?

Ustawa uniemożliwiająca po 30 latach wszczęcie postępowań dotyczących decyzji administracyjnych miała jak miecz przeciąć węzeł gordyjski związany z reprywatyzacją w Polsce. Wygląda jednak na to, że na razie problemów przybyło.

Problem nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) ma, jak wiele innych we współczesnym świecie, kilka płaszczyzn. To niby truizm, ale w komentarzach, zadziwiająco jednostronnych, jakoś się nie przebija. Żeby zrozumieć, o co w tej sprawie chodzi, trzeba ją rozebrać na części i dopiero potem złożyć z powrotem. Ale jeśli pominiemy przy tym któryś z elementów, to jak z zegarkiem: nie będzie działać. Najważniejsze elementy układanki to w tym wypadku kwestie prawne, międzynarodowe i polityczne, choć przecież jest też istotne tło historyczne, poważnie rzutujące na to, o czym dziś rozmawiamy.

Potrzebny przepis

Przepis przyjęty tydzień temu przez Sejm wprowadza zasadę, że po 30 latach nie można stwierdzić nieważności decyzji administracyjnej. Nowe prawo zaproponowane przez komisję ustawodawczą realizuje w ten sposób wyrok Trybunału Konstytucyjnego sprzed sześciu lat, kiedy sąd ten wciąż był powszechnie uznawanym autorytetem. Z czysto prawnego punktu widzenia wszystko jest w porządku, tego rodzaju przepisy są potrzebne, bo wprowadzają do biegu pewność prawną, która sama w sobie jest wartością.

Rozliczenia nie mogą trwać w nieskończoność, po pewnym czasie musimy uznać, że jakiś stan prawny, nawet niedoskonały, trzeba chronić. Brak takiej regulacji (lub podobnej, bo diabeł tkwi w szczegółach) oznaczałby kompletny chaos. Co więcej, przyjęte 30 lat są zbieżne np. z okresem zasiedzenia nieruchomości – w złej wierze – w prawie cywilnym. Brak takiego przepisu pozwalałby na przeciąganie stanu niepewności właściwie w nieskończoność.

Stan niepewności z kolei zachęca do różnego rodzaju patologii i to, niestety, skutecznie. Wszyscy znamy bulwersujące historie związane z tzw. dziką reprywatyzacją, opisywane przez liczne media: przejmowanie kamienic przez oszustów, wyrzucanie lokatorów na bruk, błyskawicznie powstające majątki. Tę kwestię trzeba w końcu rozwiązać.

Co z reprywatyzacją?

Problem w tym, że w tle jest inna nierozwiązana od dekad kwestia – właśnie reprywatyzacji. Chodzi o uregulowanie sytuacji majątków utraconych przez właścicieli podczas II wojny światowej i potem, osób wywłaszczonych, przesiedlonych czy po prostu wymordowanych w tej niewyobrażalnej tragedii.

Oczywiście nie da się tutaj doprowadzić do pełnej restytucji, nie jest możliwe przywrócenie stanu sprzed tych tragicznych czasów – choćby dlatego, że większość budynków w Warszawie i innych miastach legła w gruzach. Istnieją poważne problemy z udokumentowaniem własności po wielu latach, wiele archiwów utraciliśmy. Z drugiej strony elementarna sprawiedliwość nakazywałaby w jakimś stopniu, choćby minimalnym, zadośćuczynić tym, którzy majątki stracili – lub dziś raczej ich spadkobiercom. Wiele państw ogarniętych wojną czy poddanych okupacji zadbało o taką elementarną sprawiedliwość. Polska – nie. O czym za chwilę.

W dużej części sprawa w Polsce dotyczy majątków przejętych po wojnie jako tzw. mienie porzucone, które należało wcześniej przede wszystkim do polskich Żydów, ofiar Holokaustu. Ogromna większość z nich została wymordowana podczas wojny, a z tych, którzy pozostali, wielu nie wróciło już do swoich domów. Ci, którzy próbowali, nie spotkali się wcale z życzliwym przyjęciem. Ich domy zasiedlili inni obywatele, najczęściej na podstawie decyzji lokalnych władz. Bywało i tak, że domy Żydów w czasie okupacji przejmowali Niemcy, a zaraz po wyzwoleniu władze polskie przejmowały owe nieruchomości jako poniemieckie, formalnie legalnie, choć niesprawiedliwie. Wobec starających się o zwrot swojej własności niedobitków sądy polskie rozkładały bezradnie ręce, bo w papierach było to „mienie poniemieckie”.

Pamiętajmy, że chodziło o takich samych obywateli przedwojennej Polski co ci, którzy przeżyli wojnę i pozostali w kraju. Prawo własności nieruchomości nie stwarza odmiennych uprawnień według narodowości, polskie państwo powinno się w tym samym stopniu troszczyć o los tych osób i dbać o ich interesy. To nie jest kwestia odpowiedzialności dzisiejszej Polski za Holokaust, jak próbuje to ująć premier Mateusz Morawiecki, to przede wszystkim kwestia straconego majątku polskich obywateli narodowości polskiej, żydowskiej albo greckiej lub francuskiej. Polska mimo kilku prób nigdy całościowo jej nie uregulowała, w efekcie puszczając wszystko na żywioł, co skończyło się, jak się skończyło. Niektórzy majątki odzyskali, inni nie, a w tle wzbogacili się liczni oszuści.

Oczywiście brak regulacji wynikał po części z obiektywnych czynników, sporów o kształt reprywatyzacji, o to, na co państwo fizycznie i finansowo stać. Ale nie było nawet zwrotu ułamkowego, powiedzmy: ekwiwalentu 10 czy 20 proc. wartości (na takim poziomie przyznano odszkodowania za tzw. mienie zabużańskie). I faktem jest, że Polska to jeden z niewielu krajów, które nie były w stanie takiej kompleksowej regulacji przeprowadzić, jedyny w Unii Europejskiej. Przykładowo Czesi czy Węgrzy zrobili to już na początku lat 90.

Wątek międzynarodowy

To nas prowadzi do kolejnego wątku, czyli międzynarodowego. Wielu dawnych polskich Żydów po wojnie osiedliło się za granicą, w tym w Izraelu i USA. Rządy tych krajów dopominają się o ich interesy, jednocześnie to dla nich także wewnętrzna kwestia polityczna. Dyplomacja amerykańska i Kongres USA (niezależnie od tego, kto jest prezydentem i jaka partia ma większość w obu izbach) od lat śledzą losy majątków osób poszkodowanych podczas Holokaustu. Efektem tego była np. słynna tzw. ustawa 447, na podstawie której administracja przygotowała w ubiegłym roku raport na ten temat. Ustawa, którą zresztą polska skrajna prawica bezpodstawnie straszyła, że doprowadzi do masowego odbierania majątków Polakom.

W Izraelu także kwestia osób ocalonych z Holokaustu stała się w ostatnich latach ważnym tematem politycznym. Co więcej, wplątała się w mocno spolaryzowany spór polityczny między wieloletnim premierem Beniaminem Netanjahu a dotychczasową opozycją, która w końcu odsunęła go od władzy. Debata publiczna w Izraelu, podobnie jak w wielu innych krajach, bardzo się zaostrzyła. Stąd tak mocne wypowiedzi na temat polskiej nowelizacji kpa wicepremiera i szefa dyplomacji Ja’ira Lapida, który jest najsilniejszym politykiem obecnej koalicji i za dwa lata ma zostać szefem rządu.

Oczywiście Polska nie ma obowiązku konsultować wewnętrznego prawodawstwa z innymi państwami, to element suwerenności. Ale w dzisiejszym skomplikowanym świecie, pełnym różnego rodzaju współzależności, ta kwestia już nie jest taka prosta. Nie możemy tak po prostu ignorować stanowisk innych krajów, zaskakiwać je rozwiązaniami problemów, które były przedmiotem wieloletnich dyplomatycznych rozmów. USA są naszym kluczowym partnerem, jeśli chodzi o bezpieczeństwo, Izrael jest ważnym sojusznikiem – a raczej był, dopóki w 2018 r. nie doszło do kryzysu na tle nowelizacji ustawy o IPN.

PiS wprowadził wtedy, także bez jakichkolwiek konsultacji, przepisy grożące więzieniem osobom przypisującym polskiemu narodowi lub państwu odpowiedzialność m.in. za Holokaust (podobne prawo uchwalone w 2006 r. z inicjatywy LPR uchylił Trybunał Konstytucyjny). Polska pod ostrym naciskiem międzynarodowym musiała się z nowelizacji po pół roku wycofać, ale zepsutych relacji z Izraelem już nie dało się naprawić. Do dziś pozostał osad nieufności, więc wiadomo było, że nagły zwrot akcji wywoła awanturę. I wywołał.

Polityczna ustawa

Analogie z ustawą o IPN są w dużym stopniu zwodnicze: w tamtym wypadku mieliśmy do czynienia z ewidentnym bublem prawnym, tutaj z przepisem, który generalnie jest bardzo potrzebny i wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Ale są dwa aspekty, które te dwie ustawy łączą: tryb uchwalenia – nagły i bez jakiejkolwiek konsultacji z partnerami i interesariuszami – oraz domniemany cel polityczny.

Wygląda bowiem na to, że obie te ustawy pełnią równolegle dość obrzydliwą funkcję polityczną. Skwapliwość, z jaką przedstawiciele rządu rzucili się do odpowiadania na zarzuty Izraela czy środowisk żydowskich, sugeruje, że to mrugnięcie okiem do antysemickiej części elektoratu skrajnej prawicy i zasygnalizowanie, że „myślimy tak jak wy”. W sytuacji, gdy PiS nie jest w stanie odzyskać utraconego w ostatnich miesiącach elektoratu w centrum, to zapewne próba pozyskania wyborców na skraju prawej strony.

Nowelizację kpa poparła jednak zdecydowana większość polskiej sceny politycznej, nie tylko PiS i Konfederacja. Dlaczego? Dla lewicy kwestia położenia kresu dzikiej reprywatyzacji jest sztandarowym tematem, elementem politycznej tożsamości, szczególnie tzw. nowej lewicy. Ludowcy zapewne kierowali się tym, że na wsi obawy o zagrożenie rzekomą restytucją mienia są wciąż silne. Jako jedyna ustawy nie poparła Koalicja Obywatelska, świadoma reperkusji jej uchwalenia (zwłaszcza w tym trybie), ale i ona jedynie wstrzymała się od głosu.

Przetną węzeł?

Rozplątanie tego skomplikowanego supła wymagałoby politycznej zręczności, poszanowania i dialogu z partnerami. Wygląda na to, że wszystkiego tego, niestety, zabrakło. Władza, tak jak w wielu poprzednich sytuacjach, zdecydowała się na rozwiązanie siłowe: robimy, co chcemy, na jakiś czas podniesie się wielki krzyk, a potem sprawa przyschnie i załatwione. Tym razem za władzą poszła większość opozycji.

Problem w tym, że sprawa nie przyschnie, zwłaszcza w kontekście międzynarodowym. Możemy oczekiwać, że będzie się ciągnąć i dalej osłabiać nasze relacje z sojusznikami, przede wszystkim z USA. Możemy mieć oczywiście także pretensje do partnerów, szczególnie Izraela, za nazbyt ostrą, emocjonalną reakcję. Ale jeśli dopominamy się, żeby uwzględnić naszą wrażliwość, sami też powinniśmy dostrzegać wrażliwość innych. Można przecież szukać rozwiązań proponowanych w konwencji terezińskiej, które pozwoliłyby na symboliczne zadośćuczynienie pokrzywdzonym, np. poprzez powołanie funduszu pamięci o Holokauście (co podpowiadają środowiska Polsce życzliwe).

Na razie wygląda na to, że wizerunek kraju, już nie najlepszy, będzie się dalej pogarszał. Niewykluczony jest zresztą scenariusz podobny do ustawy o IPN: pod wpływem nacisków Polska będzie musiała wycofać się lub zmodyfikować uchwalone przepisy. Także w kwestiach czysto prawnych wiele rzeczy pozostaje niejasnych: nie wiemy do końca, jak przepisy wpłyną na już toczące się postępowania i na ile ograniczają możliwość dochodzenia roszczeń na drodze cywilnoprawnej. Ustawa miała cały ten węzeł gordyjski przeciąć mieczem. Ale to nie takie proste, a problemów zamiast mniej może się zrobić więcej.

Aktualizowany artykuł z 4 lipca 2021 r.