Dostaliśmy w tej kwestii ostatnio dwa ostrzeżenia, trzeciego nasza demokracja może nie przetrwać. Możemy jeszcze stworzyć ramy instytucjonalne dla bardziej koncyliacyjnej kultury politycznej, zmuszającej partie do współpracy. Szerokie gabinety poszukujące kompromisów i reprezentujące rozmaite segmenty coraz mocniej różnicującego się społeczeństwa to szansa na wzmocnienie Polski w trudnych czasach. Nie jest na to jeszcze za późno, ale musimy działać już teraz.
Czytaj też: Podpórki wyborcze, jakie przygotował sobie PiS
Edukacja jest ważna, ale nie wystarczy
Można mówić, że rozwiązania instytucjonalne niewiele dadzą bez zmiany sposobu myślenia wyborców dzięki edukacji obywatelskiej. Na efekty działań zmierzających do wzmocnienia postaw obywatelskich będziemy jednak musieli czekać latami, a i wtedy nie ma gwarancji, że znikną ugrupowania o tendencjach autorytarnych. Wręcz przeciwnie, jak pokazuje przykład najbardziej rozwiniętych demokracji Zachodu, wciąż będą miały się dobrze, nawet jeśli ich przekaz ulegnie zmianie.
Musimy więc działać dwutorowo. Oprócz budowania świadomego społeczeństwa obywatelskiego należy stworzyć systemowe rozwiązania wspierające demokrację. Powinniśmy przede wszystkim wzmocnić najbardziej zaniedbane w Polsce aspekty systemu wyborczego – równość głosu i proporcjonalność. Właśnie te dwie z zapisanych w art. 96 konstytucji zasad są kluczowe dla przygotowania demokracji na okres stojących przed nią bezprecedensowych wyzwań.
Społeczeństwa są coraz bardziej zróżnicowane
Reforma w kierunku systemu bardziej równego i proporcjonalnego jest potrzebna z przynajmniej dwóch ważnych powodów. Ilustracją pierwszego z nich jest ostatnie osiem lat politycznej historii Polski. System zniekształcający wolę wyborców na korzyść najsilniejszego z ugrupowań może zostać wykorzystany przez dobrze zorganizowaną mniejszość do zdobycia władzy w celu zmanipulowania zasad rywalizacji. Taka zmiana może prowadzić do zapewnienia długofalowej dominacji jednej grupy poprzez stopniową likwidację mechanizmu wolnej konkurencji wyborczej, który – jak argumentował w swoich pracach np. Joseph Schumpeter – jest istotą demokracji. Należy więc stworzyć rozwiązania uniemożliwiające tę formę manipulacji.
Po drugie, nowoczesne społeczeństwa stają się coraz bardziej zróżnicowane, o czym pisał od lat 70. Ronald Inglehart. Następuje wzrost znaczenia samorealizacji i atomizacja struktury społecznej, dochodzi do rozdrobnienia grup długo uważanych za homogeniczne. Odzwierciedla się to w kryzysie, który przeżywają w Europie Zachodniej zarówno partie socjaldemokratyczne, jak i chadeckie. Proporcjonalne systemy wyborcze dają szansę coraz bardziej różnorodnym grupom uzyskać reprezentację parlamentarną, aby poprzez nią przedstawiać swoje interesy lub współuczestniczyć w rządzeniu. W ten sposób wzmacniamy stopień identyfikacji wyborców z systemem i ograniczamy poczucie wykluczenia, które prowadzić może do polaryzacji, wzrostu popularności teorii spiskowych czy też apatii.
Bardziej zróżnicowane społeczeństwo zasługuje na odzwierciedlający to zróżnicowanie parlament, co będzie skutkowało koniecznością budowania szerokich koalicji rządzących. Może to być czasem frustrujące, jak widzimy na przykładzie Holandii, ale ma swoje zalety. Jeżeli rząd składa się z kilku ugrupowań, zmniejszamy niebezpieczeństwo nagłych zmian. W obliczu narastającego ryzyka geopolitycznego i szeregu innych globalnych wyzwań współczesne demokracje nie mogą sobie już pozwolić na następujące co cztery lata kompletne odwracanie priorytetów.
Wszystkie siły polityczne muszą także mieć świadomość konieczności współpracy z innymi, aby móc zrealizować część swoich celów. W rezultacie pojawia się szansa na powstanie bardziej koncyliacyjnej kultury politycznej. Wszyscy aktorzy mają świadomość, że nikt nie jest w stanie w pełni narzucić innym swojej woli.
Czytaj też: Komisje blisko kościołów? PiS bierze się za ordynację wyborczą
Błędy w ordynacji potrafią być kosztowne
Zaniechania dotyczące realizacji ideału bardziej reprezentatywnej demokracji mogą być kosztowne. Historia dostarcza wielu pouczających przykładów daleko idących konsekwencji lekceważenia zasad równości i proporcjonalności. Jednym z ciekawszych jest przypadek wyborów z 1948 r. w Związku Południowej Afryki. Koalicja umiarkowanej United Party i laburzystów zdobyła 52 proc. głosów, które przełożyły się jedynie na 46 proc. mandatów, podczas gdy dwie partie reprezentujące afrykanerskich nacjonalistów uzyskały prawie 52 proc. miejsc w parlamencie, zdobywając jedynie 42 proc. głosów.
Raz uzyskanej władzy zwolennicy apartheidu nie byli gotowi oddać. Wprowadzili szereg rozwiązań instytucjonalnych gwarantujących im przewagę. W połączeniu z intensywnym klientelizmem, faworyzującym przede wszystkim społeczność Afrykanerów, nacjonaliści w praktyce zlikwidowali mechanizm wolnej konkurencji wyborczej. Wygrane dzięki niedostosowaniu struktury okręgów do zmian demograficznych w 1948 r. wybory zapewniły im władzę nie na jedną, ale 11 kadencji obejmujących 46 lat.
Kiedy rządzą najwięksi
Jakich należy więc dokonać zmian, aby poprawić reprezentatywność polskiego systemu wyborczego i wzmocnić polską demokrację? Obecna formuła wyborów do izby niższej ma dwie poważne wady i jedną zaletę. Zacznijmy od zalety. Polega na tym, że skala zniekształcenia proporcjonalności jest wciąż niższa niż np. na Węgrzech czy we wspomnianym Związku Południowej Afryki, dlatego zmiana władzy w Polsce była jeszcze możliwa.
Wadą pierwszą jest problem systematycznego premiowania większych ugrupowań. Można argumentować, że to pozytywne zjawisko, ponieważ stabilizuje system, zapewniając mocniejsze wsparcie parlamentarne dla rządu. Duże ugrupowania reprezentują także większą część społeczeństwa niż małe i długo zakładano, że są z reguły bardziej umiarkowane. Polskie doświadczenia ostatnich ośmiu lat poddały w wątpliwość wiarygodność tej tezy.
Źródłem problemu nie jest tutaj zresztą sam wielokrotnie wspominany w debacie publicznej algorytm d’Hondta, lecz raczej połączenie d’Hondta z relatywnie małymi okręgami. Dość radykalnym przykładem zniekształcenia woli wyborców przez ten mechanizm są wybory do sejmików, w których okręgi są jeszcze mniejsze niż w Sejmie, o czym pisał ostatnio na łamach „Polityki” online Andrzej Hennel. Sytuacja w Sejmie jest mniej ekstremalna, ale mechanizm działa podobnie.
W wyborach do Sejmu wybieramy średnio 11 posłów na okręg. Ciężko podzielić tak małą liczbę w sposób proporcjonalny przy założeniu, że liczba posłów musi być liczbą całkowitą. Jeśli dodamy do tego systematyczne zaokrąglanie wyniku na korzyść większych partii, które stosuje d’Hondt, to mamy sytuację, w której małe przesunięcia w każdym z okręgów kumulują się i tworzą spory bonus dla najsilniejszych ugrupowań. W ostatnich wyborach PiS uzyskał w ten sposób aż 25 dodatkowych mandatów, a KO 10–11.
Podkast: Arogancja władzy. O zmianach w kodeksie wyborczym
Liczba mandatów a liczba głosów
Może się wydawać, że problem d’Hondta da się łatwo rozwiązać, zmieniając sposób przeliczania głosów na mandaty na uznawaną za pozbawioną systematycznego skrzywienia metodę Sainte-Laguë. Niestety, nie jest to takie proste, ponieważ pojawia się drugi poważny problem – niedostosowanie liczby mandatów w okręgach do liczby głosujących. Nie zmieni tego korekta postulowana przez PKW, ponieważ polski kodeks wyborczy (w art. 202) wiąże liczbę mandatów w okręgu z liczbą mieszkańców, która jest odmienna od liczby głosujących, bo można głosować poza miejscem zamieszkania, a głosy coraz liczniej uczestniczącej w wyborach Polonii spływają do okręgu warszawskiego.
Marek Borowski na łamach „Polityki” (nr 46/2023) w związku z niedostosowaniem liczby mandatów w okręgu do struktury demograficznej zaproponował ustalanie liczby mandatów przypadających na okręg po zamknięciu możliwości dopisywania chętnych do głosowania do rejestru wyborców na miesiąc przed wyborami. To rozwiązanie, które w połączeniu z formułą Sainte-Laguë rzeczywiście polepszyłoby reprezentatywność systemu. Jego wadą jest jednak wykluczenie rosnącej grupy obywateli dopisujących się do list wyborców krótko przed wyborami. Jednym z najmocniej dotkniętych negatywnymi konsekwencjami tej propozycji środowisk byliby np. studenci.
Korekta demograficzna
Możemy lepiej i skuteczniej rozwiązać problem niedostatecznej proporcjonalności i nierówności siły głosu między okręgami, używając jako punktu wyjścia dla nowej ordynacji sejmowej systemu stosowanego już w Polsce w wyborach do Parlamentu Europejskiego. Liczba mandatów przypadających danej partii jest tu ustalana na poziomie kraju, a nie okręgu. Dopiero w drugim kroku – w zależności od liczby głosów uzyskanych przez partie w okręgach – rozdziela się w ramach każdej partii mandaty pomiędzy okręgami.
Nie ma przez to stałej, ustalanej z góry liczby mandatów przypadających na okręg; liczba ta jest zależna od liczby głosujących. W ten sposób system pozwoliłby nam uniknąć sporów o dostosowanie liczby mandatów do liczby mieszkańców. Zabiera to także politykom możliwość manipulacji poprzez niestosowanie korekty demograficznej, co miało miejsce w ostatnich latach.
Po drugie, dzięki wyliczeniu liczby przypadających partii mandatów na poziomie kraju unikamy problematycznych zaokrągleń, które prowadzą w przypadku wielu małych okręgów w połączeniu z formułą d’Hondta do znaczącego naruszenia zasady proporcjonalności. W warunkach podziału na poziomie centralnym wyniki uzyskane poprzez zastosowanie procedury d’Hondta są prawie identyczne jak w przypadku formuły Sainte-Laguë. Dla zapewnienia jak najlepszego poziomu reprezentatywności korzystne byłoby jednak wprowadzenie w obydwu krokach neutralnego rozwiązania, jakie daje nam ostatni z wymienionych algorytmów.
Drugi krok, czyli rozdział mandatów pomiędzy okręgi, jest jednocześnie dobrym rozwiązaniem w przypadku kraju wielkości Polski. Inaczej niż Słowacja czy Izrael, gdzie cały kraj stanowi jeden okręg wyborczy, Polska ma spore terytorium, a różne regiony mają własną specyfikę. Wyborcy powinni mieć możliwość głosowania na kandydatów w konkretnym okręgu, tak jak ma to miejsce w wyborach do Sejmu.
Należy jednocześnie podkreślić, że to obywatele, a nie regiony czy okręgi, mają swoje prawa i interesy i głos każdego Polaka niezależnie od miejsca zamieszkania powinien liczyć się tak samo. Tylko taki system, polegający na rozdzieleniu kontyngentu miejsc między partie w pierwszym kroku na poziomie kraju, automatycznie to gwarantuje. Wszystkie inne rozwiązania są albo jedynie niedoskonałym przybliżeniem tego stanu rzeczy, albo stanowią furtkę dla manipulacji.
Podkast: Prof. Flis o tym, jak powinniśmy wybierać sobie posłów
PiS mógł dojść do władzy, ale z koalicjantem
Jak wyglądałby obecny Sejm w przypadku zastosowania metody dwustopniowej w połączeniu z formułą Sainte-Laguë? Odsetek mandatów przypadający każdej partii uczestniczącej w ich podziale prawie doskonale odzwierciedlałby odsetek oddanych na nią głosów. Jeżeli 100 proc. odpowiada sumie głosów oddanych na partie, które przekroczyły próg wyborczy, to na PiS przypada 36,7 proc. tej liczby, na KO – 31,9 proc., na Trzecią Drogę – 15 proc., na Lewicę – 8,9 proc., na Konfederację – 7,4 proc. i 0,1 proc. na Mniejszość Niemiecką.
Przy zastosowaniu proponowanej przeze mnie metody PiS otrzymałby 169 mandatów (36,7 proc. wszystkich), KO – 146 (31,7 proc.), Trzecia Droga – 69 (15 proc.), Lewica – 41 (8,9 proc.), Konfederacja – 34 (7,4 proc.), a 1 przypadłby Mniejszości Niemieckiej. Nie zmieniłoby to równowagi między rządem a opozycją. Przesunięcia nastąpiłyby raczej wewnątrz bloków – PiS straciłby, jak wspominałem, 25-mandatową nadwyżkę, Konfederacja zyskałaby 16 posłów, a w ramach koalicji rządzącej cztery nowe mandaty przypadłyby Trzeciej Drodze, 15 – Lewicy, KO straciłaby 11. Ważniejsze jest, że taki wynik po prostu uczciwiej oddawałby rozkład preferencji Polaków.
Jak wyglądałoby to w dwóch poprzednich elekcjach? W 2015 r. PiS zdobyłby 207 mandatów, PO – 133, Kukiz – 49, Nowoczesna – 42, PSL – 28, Mniejszość Niemiecka – 1. W wyborach w 2019 r. 202 mandaty przypadłyby PiS, 127 – KO, 58 – Lewicy, 40 – PSL, 32 – Konfederacji i 1 – Mniejszości Niemieckiej. Nie zatrzymałoby to więc zapewne Jarosława Kaczyńskiego przed przejęciem władzy, ale musiałby realizować swój autorytarny eksperyment od początku we współpracy z innymi ugrupowaniami (najpewniej najpierw z Kukizem, a potem z Konfederacją).
Czytaj też: Zmiana ordynacji? PiS chciałby, ale nie wie, czy może
Prawie milion głosów do kosza
Nie podejmuję się oceny, czy taka konstelacja byłaby dla polskiej demokracji mniej czy bardziej szkodliwa niż to, co stało się w ostatnich ośmiu latach. Istotniejsze są trzy inne kwestie. Po pierwsze, w ramach tego systemu jasne byłoby, że za zwycięskim ugrupowaniem stoi co najwyżej relatywna, a nie bezwzględna większość Polaków. Mit o reprezentowaniu „woli suwerena” dającego mandat do lekceważenia procedur osadzony byłby więc na dużo słabszych podstawach.
Po drugie, system taki zmuszałby rządzących do szukania kompromisów, budując kulturę konsensusu. Uczyłby Polaków, że demokracja polega na wypracowywaniu rozwiązań akceptowalnych dla kilku partnerów, a nie narzucaniu wszystkim woli najsilniejszego. Po trzecie, przy ustalaniu wyników głos każdego Polaka liczyłby się tak samo niezależnie od tego, czy oddałby go w Warszawie, Elblągu, czy w konsulacie za granicą.
Rafał Matyja: Kwadratura okręgów
Tymczasem przy zastosowaniu obecnych rozwiązań na jeden mandat w okręgu warszawskim przypadało w wyborach parlamentarnych 2023 r. ponad 86 tys. głosów, czyli ponad 2,2 razy więcej niż w okręgu elbląskim. Oznacza to mniej więcej tyle, że jeżeli przyjmiemy, że głos mieszkańca okręgu elbląskiego ma wartość 1, to w przypadku okręgu warszawskiego wartość ta wynosi jedynie 0,45. To tak jakby ponad 950 tys. głosów z okręgu 19 wyrzucić do śmieci i policzyć tylko pozostałe 764 tys. Tak skrajnie lekceważące, wręcz nonszalanckie podejście do równości głosu uszło nam jeszcze w ostatnich wyborach na sucho, ale wcześniej czy później może okazać się katastrofalne dla polskiej demokracji.