Siedmioletni horyzont i zawartość Wieloletnich Ram Finansowych zmienia charakter rozmowy o przyszłości. W kąt idą rozmaite polityczne deklaracje i eksperckie podpowiedzi. Rozpoczyna się realny spór o to, co Unia może sfinansować, a czego nie. Swoistym fetyszem w tej rozgrywce staje się tzw. pozycja netto państwa, czyli różnica pomiędzy przychodami a wkładem własnym do budżetu. Odżywa tradycyjny podział na beneficjentów i sponsorów budżetu. Jedni i drudzy pragną sprzedać porozumienie budżetowe jako sukces własnego kraju (juste retour). Dlatego Komisja Europejska, szykując projekt, musi rozpoznać mapę realnych interesów i sondować główne stolice. Wiem coś o tym, bo taki projekt już kiedyś szykowałem. Uzgadnianie budżetu rodzi olbrzymie emocje i napięcia. Wprawdzie gra toczy się o niezbyt wielkie pieniądze – równowartość 1 proc. PKB krajów członkowskich i 2,5 proc. wydatków publicznych w Unii, ale jest to budżet, który gwarantuje przewidywalne finansowanie wieloletnich inwestycji. Bezcenny dar dla krajów, które są w cywilizacyjnym pościgu.
– Unijny budżet na lata 2014-2020, który przygotowywałem jako komisarz ds. budżetu, był zapewne ostatnim przejawem solidarności z nowymi krajami ze wschodu.
SZCZEGÓLNE OKOLICZNOŚCI
Projektowanie i uzgadnianie Wieloletnich Ram Finansowych to nigdy nie jest business as usual. Zawsze towarzyszą temu jakieś nadzwyczajne uwarunkowania. W czasie naszego debiutu w Unii było to jej historyczne rozszerzenie. Klub zamożnych państw UE przyjął 10 krajów relatywnie biednych (beneficjentów netto), co czyniło „stare” kraje ostrożnymi i zaważyło na sporach o budżet na lata 2007–13. Płatnicy netto kalkulowali, jakie mogą być polityczne skutki zwiększonej składki na rzecz zjednoczonej Europy. Miało to większe znaczenie niż górnolotne wizje przyszłości. Z kolei budżet na lata 2014–20, który projektowałem, rodził się w głębi kryzysu finansowego. Bruksela wzywała kraje członkowskie do zaciskania pasa (austerity), co nie sprzyjało ambitnym planom wydatków na poziomie wspólnotowym. W krytycznym momencie wkroczył do akcji brytyjski premier David Cameron, żądając drastycznych cięć, by przekonać rodaków do pozostania w Unii. Nie przekonał, ale budżet europejski zmalał po raz pierwszy w dziejach europejskiej integracji. Tym bardziej należy docenić sukces negocjacyjny naszego kraju. Obroniliśmy rosnącą kopertę dla Polski – kraju, który konsumuje jedną czwartą unijnej polityki spójności! Wnioskiem z kryzysu było powiązanie funduszy z zasadą racjonalnego gospodarowania. Jak zwykle potrzebne były dwa szczyty Unii, by osiągnąć porozumienie.
SOLIDARNOŚĆ Z POŁUDNIEM
Przymiarki do nowej Perspektywy na lata 2021–27 naznaczone były piętnem kryzysu migracyjnego. Miał on swoje apogeum w roku 2015 – granice Unii przekroczyło 0,9 mln nielegalnych uchodźców, a liczba wniosków azylowych osiągnęła historyczny poziom 1,3 mln. Stąd gotowość finansowania wydatków na osłonę przed kryzysem migracyjnym (Asylum and Migration Fund) oraz wzmocnienie ochrony granic zewnętrznych Unii. Ostentacyjnie demonstrowana obojętność Polski i Węgier wobec problemów krajów śródziemnomorskich zaważyła na konstrukcji polityki spójności.
Mój budżet na lata 2014–20 był zapewne ostatnim przejawem solidarności z „nowymi” krajami ze Wschodu. Projekt, który ujrzał światło dzienne 28 maja 2018 r., był wyrazem solidarności z Południem. Zyskiwały kraje najbardziej narażone na imigrację z Bliskiego Wschodu i Afryki. W naszej części Europy udało się jedynie Bułgarii i Rumunii. Wszystkie inne kraje traciły. Wkrótce jednak nowo uformowana Komisja Europejska, pod wodzą Ursuli von der Leyen, ogłosiła nowy priorytet, który zaciążył nad strukturą budżetu – Zielony Ład. Było to w grudniu 2019 r. Nikt wtedy nie zgadywał dramatu następnych miesięcy. 13 marca 2020 r., w dwa dni po ogłoszeniu globalnej pandemii, Światowa Organizacja Zdrowia uznała Europę za epicentrum zarazy, z większą niż w pozostałej części świata liczbą zarażeń i zgonów.
– Pieniądze będą związane z praworządnością. Fundusze UE muszą się „zazielenić”. To wyzwanie dla kraju rządzonego przez koalicję, która ma patriotyczny stosunek do węgla.
Śmiertelny wirus wymusił kolejne przewartościowanie planów budżetowych. Priorytetem stała się ochrona zdrowia oraz łagodzenie gospodarczych i społecznych następstw pandemii. Uzgodniono programy bez precedensu w dziejach Unii, takie jak program SURE, asekurujący pracowników w zamrożonych sektorach, czy wspólny zakup szczepionek. Przełomowy charakter ma jednak program New Generation EU, z uwagi na swą skalę – przewiduje zaciągnięcie zobowiązań rzędu 750 mld euro na rynkach finansowych w oparciu o gwarancje budżetu wspólnotowego. Należy docenić nadzwyczajne przejawy unijnej solidarności. Tyle że wspomniane programy mają charakter awaryjny i tymczasowy – w reakcji na pandemię. Mają trzyletni horyzont.
ZIELONY ŁAD W DOBIE PANDEMII
O przyszłości Unii więcej nam mówi 7-letni budżet na lata 2021–27. Widać w nim nowe elementy (choćby program EU4Health), ale nadal dwie trzecie całości budżetu stanowi polityka spójności i polityka rolna. Oznacza to podtrzymanie tradycyjnych priorytetów, czyli wyrównywanie szans na wspólnym rynku i wspomaganie europejskiej gospodarki żywnościowej. To akurat dobra wiadomość dla Polski. Zła jest taka, że tracimy prawie jedną czwartą funduszy strukturalnych w porównaniu z Perspektywą Finansową przygotowaną na lata 2014–20. Nie jest to więc sukces, tylko dotkliwa porażka rządu PiS. W dodatku dostęp do tych przewidzianych dla nas funduszy nie jest bezwarunkowy. Pieniądze będą związane z praworządnością, a programy muszą się „zazielenić” – 30 proc. funduszy strukturalnych powinno finansować Zielony Ład.
A w awaryjnym Funduszu Odbudowy, stanowiącym trzon programu New Generation EU, jest mowa nawet o 37 proc. To zarazem szansa i wyzwanie dla kraju rządzonego przez koalicję, która ma patriotyczny stosunek do węgla. Główny znak zapytania dotyczy jednak tego, czy te dary Unii Europejskiej, nazywanej przez prezydenta Dudę „wyimaginowaną wspólnotą”, będą dzielone sprawiedliwie, czy też zasilą fundusz wyborczy eurosceptycznych zwolenników „dobrej zmiany”?
JANUSZ LEWANDOWSKI
Autor jest ekonomistą i politykiem, w latach 90. był ministrem przekształceń własnościowych, a po wejściu Polski do Unii posłem do Parlamentu Europejskiego. W latach 2010–14 komisarzem ds. budżetu i programowania finansowego. Od 2016 r. członek zespołu doradców ekonomicznych PO.