Rynek

Z prawem na lewo

Polska gospodarka tonie w przepisach

Legislacyjna gorączka wynika z niestabilności polskiego prawa. Legislacyjna gorączka wynika z niestabilności polskiego prawa. Phil Leo/Michael Denora/PM Images / Getty Images
Polska nigdy nie produkowała tylu nowych przepisów co obecnie. Pod względem produktywności jesteśmy 56 razy wydajniejsi niż Szwedzi. Gdyby tylko ta ilość chciała przejść w jakość.
Rząd Beaty Szydło do końca 2015 r., czyli w ciągu półtora miesiąca, wprowadził w życie 483 ustawy i rozporządzenia o objętości 6594 stron.Jerzy Dudek/Forum Rząd Beaty Szydło do końca 2015 r., czyli w ciągu półtora miesiąca, wprowadził w życie 483 ustawy i rozporządzenia o objętości 6594 stron.

Artykuł w wersji audio

Kiedy w Sejmie wybuchła afera z ustawą „o wynagradzaniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe”, wszyscy robili miny zaskoczonych. Może najmniej dziennikarze, bo oni zdążyli przywyknąć do lawiny ustaw, które pojawiają się nie wiadomo skąd, by po kilku dniach opuścić parlament jako obowiązujące prawo. Ale tym razem nawet pani premier twierdziła, że o niczym nie wie, choć nowa ustawa gwarantowała jej znaczny wzrost uposażenia.

Projekt rodził poważne skutki dla budżetu i dotyczył radykalnej zmiany systemu wynagradzania wysokich urzędników rządowych, a mimo to nie był firmowany jako autorskie dzieło rządu, lecz grupy posłów PiS. „Do części projektów wymagane jest stanowisko rządu, ale w tym temacie stanowiska nie było” – wyjaśnił niewiedzę pani premier rzecznik rządu Rafał Bochenek.

Autorzy, choć dołączyli długie uzasadnienie, sprawami finansowymi specjalnie się nie zajmowali. „Ze względu na powiązanie poziomu wynagrodzeń z przyszłymi wskaźnikami kondycji państwa dokładne wyliczenie skutków finansowych tej ustawy byłoby utrudnione” – stwierdzono w uzasadnieniu. Dodano jednak, że zastosowanie nowego systemu motywacyjnego (niska płaca podstawowa, wysoka premia za wyniki) spowoduje natychmiastowy wzrost wynagrodzeń wysokich urzędników o 25 proc.

„Należy zauważyć, że niejednokrotnie kierownicze stanowiska państwowe zajmowane są przez osoby będące specjalistami w dziedzinie spraw, którymi się zajmują” – twierdzili z rozbrajającą szczerością autorzy. Tłumaczyli więc, że jeśli akurat zdarzy się osoba, która zna się na tym, czym się zajmuje, często nie chce pracować na wysokim stanowisku za niskie wynagrodzenie. Pracować muszą więc ci, którzy się nie znają, ale satysfakcji dostarcza im samo wysokie stanowisko. A to – jak wyjaśniono – kłóci się z polityką profesjonalizacji zarządzania, która leży Prawu i Sprawiedliwości na sercu.

PiS pod wrażeniem zmasowanej krytyki (Paweł Kukiz nazwał projekt „koryto plus”) wycofało się, wyjaśniając, że zaszło nieporozumienie. Wszystko przez legislacyjną nadgorliwość grupy posłów-konspiratorów. Mało kto w to uwierzył, bo obszerny dokument był próbą systemowego rozwiązania problemu, z którym rząd Beaty Szydło zetknął się już w chwili powstania. Nie wyglądało to na dzieło amatorów.

Znalezienie autora nie jest trudne. Wszystkie tropy prowadzą do Kancelarii Premiera. Jak ustalili analitycy z POLITYKI Insight (PI), projekt przygotował zespół pod kierunkiem ministra Henryka Kowalczyka, szefa Stałego Komitetu RM. Dlaczego trafił do Sejmu jako projekt poselski?

Z naszych wyliczeń wynika, że 70 proc. rządowych projektów ustaw trafia do Sejmu jako projekty poselskie. Powodem są niższe wymagania stawiane takim projektom. Nie trzeba przygotowywać założeń do ustawy, przeprowadzać uzgodnień międzyresortowych, konsultacji społecznych ani dokonywać oceny skutków regulacji – wyjaśnia Grażyna Kopińska, ekspertka Fundacji Batorego, członkini Obywatelskiego Forum Legislacji. Forum to koalicja przedstawicieli organizacji pozarządowych monitorujących prace legislacyjne.

Te obserwacje są zbieżne z ustaleniami PI. Legislacja na skróty za pomocą projektów poselskich, a faktycznie rządowych, choć stosowana w poprzednich kadencjach Sejmu, dziś stała się rozwiązaniem systemowym. By proces technologiczny dodatkowo uprościć, poselski klub PiS dysponuje podpisami posłów in blanco, które dołączane są do projektów napływających z Kancelarii Premiera. To tłumaczy, dlaczego niektórzy posłowie-sygnatariusze pechowego projektu rzeczywiście nie wiedzieli, pod czym się podpisali.

Przeczucie czy dowody?

Polska, przystępując do Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD), czyli elitarnego klubu krajów wysokorozwiniętych, przyjęła obowiązujące w niej standardy tworzenia prawa. Nie określają one, co i jak ma być regulowane, ale zalecają, jak ma wyglądać proces powstawania ustaw. Chodzi o to, by były tworzone w sposób racjonalny, w oparciu o dowody, a nie przeczucia czy intuicje suwerena. Dlatego zalecenia przewidują, by projektowanie nowych przepisów poprzedzone było analizami, by zaangażowani byli eksperci, by dokonać porównań, jak ten sam problem rozwiązują inne kraje. Proces legislacyjny powinien być jawny, przejrzysty, a w jego trakcie wszyscy zainteresowani winni mieć możliwość przedstawienia swoich argumentów.

W 2001 r. wprowadzono w Polsce zasadę, że rządowym projektom ustaw ma towarzyszyć ocena skutków regulacji (OSR). Pozostałych uprawnionych do składania projektów (poselskich, prezydenckich, senackich, obywatelskich) ten wymóg nie dotyczy. OSR to dokument zawierający m.in. przedstawienie problemu, możliwe sposoby jego rozwiązania, oceniający koszty i korzyści. Od kilku lat dodatkowo prace legislacyjne powinny być poprzedzane przyjęciem założeń do ustawy, a następnie szczegółowym testem regulacyjnym obejmującym analizy, jakie rozwiązania mogą wchodzić w grę, jak będą oddziaływać i konkretnie na kogo, jakie będą koszty, kto je poniesie, jakie były wnioski z konsultacji społecznych itd.

Chodzi o to, by przed przystąpieniem do tworzenia przepisów zastanowić się, czy prawo jest w tym przypadku najlepszym sposobem zmiany rzeczywistości. Może lepszy efekt da np. kampania edukacyjna albo zmiany organizacyjne? A jeśli już ustawa, to po jej wprowadzeniu warto skontrolować, na ile założenia sprawdzają się w praktyce. OECD zaleca, by OSR przed skierowaniem do parlamentu były dodatkowo oceniane i weryfikowane przez niezależnych ekspertów.

Ustawowa gra strategiczna

Grupa naukowców z Akademii Leona Koźmińskiego, Uniwersytetu Jagiellońskiego oraz specjalistów z innych instytucji przez ostatnie trzy lata analizowała, jak powstają polskie ustawy i jak realizowany jest wymóg tworzenia prawa opartego na dowodach. Sprawdzano szczególnie, jak funkcjonuje system oceny skutków regulacji. Okazało się, że nie najlepiej.

Projekty ustaw tworzone są przez ministerstwa w pośpiechu, często zgodnie z przekazaną polityczną instrukcją, a nie na podstawie merytorycznych analiz. Bywa, że ocena skutków regulacji jest dopisywana do gotowego projektu, tak by potwierdzała potrzebę jego uchwalenia – wyjaśnia dr Dominika Wojtowicz, specjalistka w dziedzinie zarządzania z Akademii Leona Koźmińskiego.

Z badań wynika, że w ministerstwach brakuje fachowców do zadań legislacyjnych, jest spora rotacja, a przy obecnej nadprodukcji ustaw nie ma czasu na długotrwałe analizy i konsultacje. – W ministerstwach brakuje osób wyspecjalizowanych w przygotowaniu dokumentów OSR – wyjaśnia dr Wojtowicz.

Pod wpływem swych odkryć naukowcy przygotowali rekomendacje. Ponieważ ich program badawczy był finansowany przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju, przygotowali dla administracji podręcznik dobrych praktyk, który ma wspomóc twórców prawa nie tylko na szczeblu centralnym, ale także lokalnym. Zalecają, by, podobnie jak to jest w innych krajach OECD, tworząc prawo, wykorzystywać wiedzę zdobywaną w eksperymentach, grach symulacyjnych, na podstawie obserwacji praktycznego funkcjonowania obszarów regulowanych. Obowiązek przygotowywania rzetelnych ocen skutków regulacji powinien dotyczyć wszystkich podmiotów mających inicjatywę ustawodawczą, a nie tylko Rady Ministrów.

Na kwestie rzetelności zwraca uwagę także Grażyna Kopińska. – W OSR często są przywoływane wyniki badań, ale bez podawania, kto je wykonał i skąd pochodzą. Nie jesteśmy wówczas w stanie zweryfikować prawdziwości podawanych twierdzeń. Nierzadko jest to źródłem manipulacji – przekonuje ekspertka.

Jako przykład może służyć sztandarowa ustawa w sprawie programu 500 plus, która ma odmienić niekorzystne trendy demograficzne. – Autorzy powołali się na dane GUS, który przygotował scenariusze rozwoju demograficznego – od wysokiego przyrostu do niskiego. Twierdzą, że przyjęcie programu 500 plus gwarantuje scenariusz pozytywny, a nieprzyjęcie jeden z gorszych. Problem tylko w tym, że te scenariusze GUS przygotował wcześniej, bez związku z ustawą – wyjaśnia dr Wojtowicz.

Prawo w wersji uproszczonej

Rekomendacji, jak tworzyć w Polsce dobre prawo, powstało w ostatnim czasie sporo. Wiele uwag do procesu legislacyjnego mieli eksperci OECD podczas okresowego przeglądu sytuacji w Polsce, a także rzecznik praw obywatelskich. Wszyscy wskazują na konieczność rozbudowy służb w administracji centralnej przygotowujących oceny skutków regulacji i testy regulacyjne. Sugerują rozdzielenie zadań, tak by nad stroną merytoryczną prawa pracowali specjaliści w ministerstwach, a stroną warsztatu prawnego zajęło się Rządowe Centrum Legislacji.

Wszystko to jednak pobożne życzenia. W czerwcu premier Beata Szydło podpisała nowy regulamin prac Rady Ministrów określający procedurę rządowego procesu legislacyjnego. Został on znacznie zredukowany. Zrezygnowano z większości rozwiązań wprowadzonych w ostatnich latach w ramach dochodzenia do standardów OECD. Nie trzeba już obowiązkowo przygotowywać założeń do projektów ustaw, prowadzić testów regulacyjnych ani też informować organów UE o projektowanych zmianach ustawowych.

Projekty mają powstawać w ministerstwach, a nie w Rządowym Centrum Legislacji. I rzecz ważna: koniec z mierzeniem efektów wprowadzonych zmian. Powód? „Usprawnienie procesu przyjmowania rządowych projektów ustaw” oraz „skrócenie łącznego czasu niezbędnego do przeprowadzenia procesu legislacyjnego”. – Mamy ogromny problem z jakością stanowionego prawa. Tego typu rozwiązania jeszcze go pogorszą – ostrzega Grażyna Kopińska. To negatywne zmiany w procesie legislacyjnym – alarmuje Witold Michałek z Business Centre Club. Obywatelskie Forum Legislacji zwracało się w tej sprawie do rządu z apelem, ale nawet nie dostało odpowiedzi.

Najszybsi w Europie

Rząd premier Szydło stawia na ilość, a nie jakość. Przy takiej ofensywie legislacyjnej ministerstwa, mocno personalnie przetrzebione z fachowców, nie są w stanie produkować projektów aktów prawnych w wymaganych ilościach z zachowaniem europejskich standardów. Stąd wiele z nich musi wychodzić z Rady Ministrów w wersji zubożonej albo pokątnie trafiać do Sejmu, udając projekty poselskie. Niedopracowane, są nieustannie zmieniane w czasie prac rządowych, a także na etapie sejmowym. Często wymagają nowelizacji jeszcze przed wejściem w życie.

„Polska liderem produkcji prawa w Unii Europejskiej” – ironicznie zatytułowała swój najnowszy raport dotyczący stabilności otoczenia prawnego w polskiej gospodarce firma doradcza Grant Thorton. Okazuje się, że tylko w 2015 r. wprowadzono w życie 2372 akty prawne najwyższej rangi (ustawy i rozporządzenia). To łącznie 29,8 tys. stron maszynopisu. Gdyby ktoś chciał śledzić całe polskie prawo, na samo czytanie nowych przepisów musiałby poświęcać prawie 4 godziny dziennie.

Jesteśmy niewolnikami austriacko-niemieckiego systemu prawa. Każda sprawa musi być uregulowana i to jak najbardziej kazuistycznie. Panuje wiara, że samym prawem można zmieniać rzeczywistość. Stąd ten zalew ustaw i inflacja prawa. Publikując nasze raporty, staramy się alarmować, że mamy problem z nadprodukcją przepisów – wyjaśnia mecenas Grzegorz Maślanko, partner w firmie Grant Thorton.

Polska nigdy nie produkowała tylu nowych przepisów co obecnie. Sam tylko rząd Beaty Szydło do końca 2015 r., czyli w ciągu półtora miesiąca, wprowadził w życie 483 ustawy i rozporządzenia o objętości 6594 stron. To jedna czwarta ubiegłorocznej produkcji prawa. Pod względem produktywności jesteśmy 56 razy wydajniejsi niż Szwedzi. Nawet Węgrów przebijamy dwukrotnie. Gdyby tylko ta ilość chciała przejść w jakość.

Ta legislacyjna gorączka wynika z niestabilności polskiego prawa. Mamy najbardziej zmienne prawo w całej Unii. Naszą produkcją prawa moglibyśmy obsłużyć wiele krajów. Może więc do planu Morawieckiego dopisać naszą kolejną specjalność – „produkcję prawa” i uczynić ją branżą eksportową?

Więcej na ten temat
Reklama

Czytaj także

Nauka

Ożywianie mózgu po śmierci i transplantacja głowy. Czy istnieją granice neuronauki?

Badaczom udało się wznowić niektóre funkcje mózgów pobranych od świń, a inny naukowiec chciałby przeprowadzić transplantację ludzkiej głowy.

Piotr Rzymski
22.04.2019
Reklama

Ta strona do poprawnego działania wymaga włączenia mechanizmu "ciasteczek" w przeglądarce.

Powrót na stronę główną