Rynek

Drogie drogi

Ile kosztuje budowa autostrad w Polsce

Jedną z okazji do marnotrawienia pieniędzy są inżynierskie pomniki. To rozmaite obiekty, których komplikacja jest podyktowana kaprysem projektanta. Jedną z okazji do marnotrawienia pieniędzy są inżynierskie pomniki. To rozmaite obiekty, których komplikacja jest podyktowana kaprysem projektanta. Wojciech Kryński / Forum
Minister infrastruktury i budownictwa Andrzej Adamczyk podczas sejmowego audytu surowo ocenił drogowe dokonania rządu PO-PSL: zbudowaliście najdroższe autostrady i drogi ekspresowe w Europie! A posłanka Pawłowicz dodawała z sali: najdroższe na świecie! Na pewno? Jak to liczyć?
Lista niepotrzebnych kosztów jest długa.Dominika Mróz-Toton/Forum Lista niepotrzebnych kosztów jest długa.

Artykuł w wersji audio

Audyt Adamczyka miał widowiskową oprawę. Zwłaszcza wtedy, gdy z sejmowej mównicy spuścił wielometrową wstęgę papieru z listą sądowych roszczeń, z jakimi firmy drogowe wystąpiły przeciwko Skarbowi Państwa. Domagają się pieniędzy za, ich zdaniem, nieuregulowane rachunki. Jednak najgoręcej zrobiło się, gdy minister audytor przekonywał, że nigdzie w Europie tak drogo nie budowano autostrad jak w Polsce za czasów rządów PO-PSL. „Budowa 1 km autostrady i drogi ekspresowej na koniec 2012 r. kosztowała około 10 mln euro. W Niemczech w porównywanych warunkach geograficznych i geologicznych jest to ok. 8,2 mln euro, w Słowenii – 7,3 mln euro” – wyjaśniał minister.

Siedzący na sali poseł PO Cezary Grabarczyk, były minister infrastruktury (2007–11), nie wytrzymał, poprosił o głos i zarzucił Adamczykowi kłamstwo. Cena kilometra polskiej autostrady – 9,6 mln euro – jest zbliżona do średniej europejskiej, a w wielu krajach buduje się drożej – przekonywał. W Austrii kilometr kosztuje 12,8 mln euro, na Węgrzech 11,8 mln, w Norwegii 18 mln, a w Holandii – 50 mln euro.

Na to obrażony Adamczyk odpowiedział, że przykładów krajów, gdzie buduje się drożej, nie można brać pod uwagę, bo w Holandii trzeba budować na polderach, a w Norwegii konieczne są tunele, co w sposób naturalny podraża inwestycje. A Węgry? Węgry to w ogóle zły przykład – skwitował minister. Więc jeśli się pominie wszystkie te kraje, to Polska pozostanie miejscem, gdzie buduje się najdrożej – trwał przy swoim. Najważniejsze, że u nas jest drożej niż w Niemczech. Przyznał wprawdzie, że w ostatnich latach cenę 10 mln euro udało się zredukować do 8,9 mln euro, ale to wciąż więcej niż za zachodnią granicą.

Najtańsza drożyzna

Wszystko to przypominało teatr absurdu. Oponenci przerzucali się jakimiś liczbami i przekonywali: tanio – drogo, tanio – drogo. Czy rzeczywiście polskie autostrady są najdroższe w Europie, jak chce minister Adamczyk, albo na świecie, jak uważa posłanka Pawłowicz? Można było odnieść wrażenie, że za chwilę ktoś wyliczy koszt powstania Drogi Mlecznej i też wyjdzie, że była tańsza od polskich dróg.

– Budujemy najdroższe autostrady po najniższych cenach. Tak niskich, że dziesiątki firm budowlanych zbankrutowało. Czy to nie dziwne? – śmieje się dyr. Adrian Furgalski, ekspert w dziedzinie infrastruktury z Zespołu Doradców Gospodarczych TOR. – W rzeczywistości koszt polskich dróg ekspresowych i autostrad nie odbiega od średniej europejskiej. Zdaniem eksperta cenowe porównania mają sens tylko wówczas, kiedy wiadomo, że porównuje się rzeczy porównywalne. Zagregowane wartości dotyczące poszczególnych krajów nic nie mówią. Nie wiadomo, czego dotyczą, jak są liczone i przez kogo. Czy chodzi o same autostrady, czy także o drogi ekspresowe, które z natury są tańsze? Czy brane są pod uwagę miejskie obwodnice, które są bardzo drogie? Czy brana jest pod uwagę budowa od zera czy może przebudowa istniejącej trasy? Czy rachunek obejmuje koszt gruntu, wykonania projektów i badań czy też samej budowy?

Furgalski analizował kiedyś spór polityków, z których jeden udowadniał, że w Grecji buduje się autostrady o połowę taniej niż w Polsce. A Grecja ma przecież dużo trudniejsze warunki terenowe. Po sprawdzeniu okazało się, że grecka cena podana w dyskusji jest prawdziwa, tyle że dotyczy przebudowy konkretnej trasy ekspresowej do standardu autostradowego, a nie budowy autostrady od zera.

Wygląda na to, że wyliczenia dotyczące tańszych niemieckich autostrad mogą mieć podobne źródło. Większa część inwestycji autostradowych za Odrą koncentrowała się na terenie dawnego NRD. Trwał wielki program przystosowywania tamtejszych betonowych autostrad z czasów III Rzeszy do standardu zachodnioniemieckiego. W praktyce oznaczało to generalny remont istniejących tras. – Nawet jeśli wymieniano podbudowę, nie było potrzeby prowadzenia dużych prac ziemnych, wymiany gruntu, a to w znacznym stopniu podnosi koszty inwestycji – tłumaczy jeden z polskich drogowców.

Na bogato

Czy zatem argumenty Adamczyka o drogich polskich drogach należy zaliczyć do politycznego folkloru? Niekoniecznie. Drogowcy przyznają, że nasze drogi do tanich nie należą. Z wielu względów. Przede wszystkim dlatego, że uparliśmy się budować na bogato. Stać nas, Unia płaci.

Porównywaliśmy założenia projektowe polskiej i niemieckiej autostrady. Standardowej, po dwa pasy w obu kierunkach o podobnym programie funkcjonalnym. Okazało się, że niemiecka jest o 30 proc. węższa, ma też mniej obiektów towarzyszących. Mniejsze są też węzły drogowe. Doliczyć do tego trzeba wiele rozmaitych instalacji ekologicznych, takich choćby jak ekrany akustyczne, które u nas być muszą, a u nich nie. W sumie koszt budowy kilometra polskiej autostrady jest o 6,7 mln zł wyższy w stosunku do niemieckiej – wyjaśnia Jan Styliński, prezes Polskiego Związku Pracodawców Budownictwa.

Ekrany akustyczne stały się już symbolem absurdów polskiego programu autostradowego. Są trasy, gdzie ciągną się kilometrami, izolując autostradę od otaczających ją łanów zbóż. W miastach przyjmują formę przezroczystych tuneli, często bardzo efektownych architektonicznie, ale zawsze niezwykle kosztownych.

Unijne standardy dotyczące ochrony środowiska przyjęliśmy w maksymalnym zakresie. W efekcie 10 proc. kosztów nowych inwestycji drogowych jest związanych z ekologią. Nie tylko ekrany, ale także inne elementy, jak na przykład przejścia dla zwierząt – wyjaśnia Zbigniew Kotlarek, prezes Polskiego Kongresu Drogowego, generalny dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) w latach 2005–08. Są dwa typy przejść dla zwierząt. Dla małych buduje się tunele pod autostradami, dla dużych szerokie, zadrzewione wiadukty. Miejsca wyznaczają dość arbitralnie ekologiczni eksperci, zwierzęta korzystają z tych przejść albo i nie. A koszty rosną.

Inną okazją do marnotrawienia pieniędzy są inżynierskie pomniki. To rozmaite obiekty, niezwykle skomplikowane i kosztowne, których komplikacja nie wynika z potrzeb, ale jest podyktowana kaprysem projektanta, który chciał przejść do historii, tworząc coś wyjątkowego. A państwowy inwestor nie ma nic przeciwko. Dotyczy to szczególnie kosztownych mostów wantowych, takich jak na autostradowej obwodnicy Wrocławia.

Skrajnym przykładem marnotrawstwa pieniędzy stał się most na A1 w Mszanie, jeden z najbardziej skomplikowanych technicznie obiektów inżynieryjnych w Polsce. Czterystumetrowy zakrzywiony most o unikalnej konstrukcji belkowo-wantowej stanowi przeprawę nad strumykiem Kolejówką. Strumyk jest tak mały, że wielu ekspertów ma wątpliwości, czy w ogóle wymagał budowy mostu. A już z pewnością nie takiego, który budowano przez siedem lat za blisko 200 mln zł.

Poślizg na autostradzie

Lista niepotrzebnych kosztów jest długa. Wynika to w sporej części z problemów państwowej administracji drogowej, która musi zarządzać gigantycznym procesem inwestycyjnym i słabo sobie z tym radzi (chociaż lepiej niż PKP z programem kolejowym). Stąd metoda organizowania przetargów w systemie „projektuj i zbuduj” polegająca na przerzucaniu zadań inwestorskich na wykonawcę. Na dodatek w umowach państwo składa na wykonawcę ryzyko, które ten musi jakoś uwzględnić w cenie. Były już spory dotyczące odpowiedzialności za nagłe skoki cen surowców czy zmian kursowych. Ale w umowach pojawiają się nawet takie zapisy, które wymagają, by wykonawca brał na siebie ryzyko... zmian prawnych, w tym szczególnie nieprzewidywalnych zmian podatkowych.

Listę takich problemów zawiera Biała Księga branży drogowej, dokument sygnowany przez wszystkie liczące się organizacje drogowców, w tym także przez związki zawodowe.

Liczymy, że uda nam się nawiązać współpracę z ministrem Adamczykiem, który wspierał nas nieraz w przeszłości, jako poseł opozycji zajmujący się sprawami infrastruktury. Na razie mamy pozytywne sygnały – wyjaśnia prezes Kotlarek.

W ramach nawiązanej współpracy powstał komitet sterujący dla optymalizacji procesu budowy dróg. W jego ramach powstało pięć grup roboczych, które przygotowały propozycje zmian w dziedzinie technologii, prawa zamówień publicznych, procedur administracyjnych oraz finansowania i utrzymania dróg. Zapowiedziano powołanie Narodowego Forum Kontraktowego – stałej platformy współpracy publicznych inwestorów i prywatnych wykonawców inwestycji drogowych. Trwa miesiąc miodowy między nowym ministrem a drogowcami. Nie wszyscy wierzą jednak, że tak będzie zawsze. Zwłaszcza że nowy dyrektor generalny GDDKiA zapowiedział już, że ustalenia komitetu sterującego to dla niego tylko opinia.

Adamczyk nie zna się na sprawach drogowych, a wie, że może się łatwo poślizgnąć, bo zadania przed nim ogromne. Próbuje nas wysondować, co można szybko zmienić, by poprawić nastroje i by zmalały koszty inwestycji. Przynajmniej na papierze. Stąd np. pomysł, by koszty infrastruktury ekologicznej na drogach finansował Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska – wyjaśnia jeden z drogowych menedżerów.

Paradoks sytuacji polega na tym, że doszło do zaskakującej zamiany ról. Platforma Obywatelska, przystępując w 2007 r. do realizacji programu drogowego, pod presją zbliżających się piłkarskich mistrzostw Euro 2012, przejęła po rządzie Jarosława Kaczyńskiego nie tylko dość nierealne plany drogowe, ale także całą filozofię działania. W sprawach drogowych była bardziej pisowska niż sam PiS. Na firmy drogowe sypały się oskarżenia, że kombinują, kradną, zmawiają się, windują ceny. Premier Donald Tusk mówił głośno o „układzie drogowym”, który zamierzał rozbić. Do akcji wkroczyły służby (CBA, ABW, CBŚ, NIK), były kontrole, podsłuchy, zatrzymania z udziałem kamer. Żadnej wielkiej afery nie wykryto, procesy, jeśli do nich dochodziło, kończyły się najczęściej uniewinnieniami.

Symbolem tej polityki stała się osoba p.o. dyrektora generalnego GDDKiA Lecha Witeckiego. Nie był drogowcem, do administracji drogowej trafił z NIK i jako rasowy kontroler patrzył wszystkim na ręce. Wiedział, że stąpa po cienkim lodzie, więc cała procedura była prowadzona tak, by żaden prokurator nie miał się do czego przyczepić. W przetargach liczyły się tylko najniższe ceny, nawet jeśli całkiem nierealne. Nikt się nie wzruszał tym, że potem wykonawcy bankrutowali albo schodzili z placu budowy. Zmiany kontraktowej ceny były rzeczą wyjątkową, nawet wówczas, gdy okazywało się, że zakres robót jest większy niż pierwotnie zakładano (szczególną pułapką bywają warunki geologiczne na trasie, które często wymagają olbrzymich robót ziemnych).

Taniejące kilometry

To właśnie jest źródło powstania ośmiometrowej wstęgi z listą procesów wytaczanych przez wykonawców GDDKiA, którą w Sejmie pokazywał Adamczyk. – Sądy mają do rozpatrzenia jeszcze sprawy dotyczące roszczeń wysokości 6 mld zł – wyjaśnia Furgalski.

Jednak ten sądowy maraton to też jedna z metod wymyślonych przez Witeckiego: żadnych negocjacji, zero kompromisów z wykonawcami. Wygrałeś przetarg, nie dyskutuj, buduj. Uważasz, że cena jest za niska? Za późno, trzeba było przewidzieć, że pojawią się kłopoty. Uważasz, że powinieneś dostać więcej? To idź do sądu i to udowodnij. Bo dobrowolna ugoda może zostać uznana za formę korupcji. A wyrok to wyrok, nawet jeśli państwowy inwestor musi zapłacić dużo więcej. Kiedy wicepremier Bieńkowska doprowadziła do odwołania Witeckiego, drogowcy nie kryli radości.

– Drogowcy go nie lubili, sam nieraz go krytykowałem. Ale doceniam to, czego dokonał. Twardą ręką rządził w GDDKiA, zrobił tam porządek, zreorganizował. Dzięki temu udało się zbudować całkiem sporo autostrad i dróg ekspresowych – przekonuje prezes Styliński.

Nowy minister, rzucając gromy na poprzedników, nie tylko stara się poprawić swoje notowania u Kaczyńskiego, któremu fatalnie podpadł, mianując dwudniowym prezesem Grupy PKP Bogusława Kowalskiego, nie weryfikując jego agenturalnej przeszłości. Chce także sobie zaskarbić przychylność branży drogowej. Ma do zrealizowania plan, który zostawili poprzednicy. Tak jak ten zostawiony w 2007 r. przez rząd PiS, jest trochę podkręcony. Do zbudowania do 2023 r. jest 4 tys. km dróg krajowych i autostrad. Koszt oszacowano na 190 mld zł, a na razie pokrycie jest do wysokości 107 mld zł. Na dużą część z tej kwoty umowy już zostały z wykonawcami podpisane. Minister musi szukać oszczędności, a jednocześnie obiecuje, że cena nie będzie już jedynym kryterium rozstrzygania przetargów. W tym celu zmieniono nawet ustawę o zamówieniach publicznych.

Ma szczęście, że większość zawartych ostatnio kontraktów dotyczy dróg ekspresowych, więc cena kilometra automatycznie spadła. Teraz to 6,4 mln euro za kilometr, a być może będzie jeszcze mniej. Dzięki temu minister będzie się mógł bronić, kiedy będzie go audytował jego następca.

Polityka 22.2016 (3061) z dnia 23.05.2016; Rynek; s. 40
Oryginalny tytuł tekstu: "Drogie drogi"
Więcej na ten temat
Reklama

Codzienny newsletter „Polityki”. Tylko ważne tematy

Na podany adres wysłaliśmy wiadomość potwierdzającą.
By dokończyć proces sprawdź swoją skrzynkę pocztową i kliknij zawarty w niej link.

Informacja o RODO

Polityka RODO

  • Informujemy, że administratorem danych osobowych jest Polityka Sp. z o.o. SKA z siedzibą w Warszawie 02-309, przy ul. Słupeckiej 6. Przetwarzamy Twoje dane w celu wysyłki newslettera (podstawa przetwarzania danych to konieczność przetwarzania danych w celu realizacji umowy).
  • Twoje dane będą przetwarzane do chwili ew. rezygnacji z otrzymywania newslettera, a po tym czasie mogą być przetwarzane przez okres przedawnienia ewentualnych roszczeń.
  • Podanie przez Ciebie danych jest dobrowolne, ale konieczne do tego, żeby zamówić nasz newsletter.
  • Masz prawo do żądania dostępu do swoich danych osobowych, ich sprostowania, usunięcia lub ograniczenia przetwarzania, a także prawo wniesienia sprzeciwu wobec przetwarzania, a także prawo do przenoszenia swoich danych oraz wniesienia skargi do organu nadzorczego.

Czytaj także

Rynek

Niespotykanie niewidoczny człowiek. Minister Kościński

Tadeusz Kościński przyjął tekę ministra finansów, ale się nie cieszy. Nominacji nie zawdzięcza swoim kompetencjom, ale temu, że już w 2015 r. znalazł się w drużynie Morawieckiego. Teraz musi znaleźć pieniądze na wydatki projektowane na Nowogrodzkiej.

Joanna Solska
26.11.2019
Reklama

Ta strona do poprawnego działania wymaga włączenia mechanizmu "ciasteczek" w przeglądarce.

Powrót na stronę główną