Władza lokalna - za dużo, za mało?

Władza przyziemna
Jedni uważają, że powódź pokazała kompletną bezradność władz lokalnych, inni, że zdały trudny egzamin. Jak jest naprawdę?
Jan Remisiewicz, Armin Dörr, Toni Anett Kuchinke/PantherMedia

Sam premier Donald Tusk komentował, że w czasie powodzi zaufanie do samorządu terytorialnego okazało się nieco przesadne. Jeździł po zalanym kraju, rozmawiał z poszkodowanymi i widać było, szczególnie w pierwszych dniach kataklizmu, jak rzednie mu mina. Przed jednym z powodzian tłumaczył się: ja wam wójta nie wybierałem! A jeszcze niedawno nie krył entuzjazmu dla lokalnej demokracji. W exposé z 2007 r. deklarował przekazanie samorządom władzy nie tylko w gminach i powiatach, ale też na szczeblu wojewódzkim.

Bez wątpienia straty spowodowane powodzią byłyby znacznie mniejsze, gdyby nie decyzje lokalizacyjne zezwalające budować na terenach zagrożonych, a w niektórych przypadkach bezpośrednio na polderach. Tak było na wrocławskim Kozanowie, tak było pod Sandomierzem, Płockiem i Toruniem, tak było na całym szlaku Wisły i Odry. Szef Klubu Parlamentarnego PO Grzegorz Schetyna, wrocławianin, nazwał osiedle TBS na wrocławskim Kozanowie „kompletnym szaleństwem” i zapowiedział rozliczenie samorządowców winnych tego stanu rzeczy.

Wypowiedzi chyba jednak nie przemyślał, bo nie posiada żadnych narzędzi, aby rozliczać samorząd, składający się zresztą z jego własnych kolegów partyjnych. Zgodę na budowę domów Towarzystwa Budownictwa Społecznego wydał urząd miasta za kadencji prezydenta Wrocławia Bogdana Zdrojewskiego, dzisiaj ministra kultury w rządzie PO-PSL. Budynki zasiedlono rodzinami, które straciły swoje mieszkania w wyniku powodzi z 1997 r. Osiedle miał zabezpieczyć wał przeciwpowodziowy, ale nigdy nie powstał. Były plany, były pieniądze, wrocławski samorząd miał determinację, aby chronić osiedle, ale okazał się bezradny wobec przepisów, co paradoksalne, przychylnych prawom obywatelskim.

Wał musi częściowo przechodzić przez nieużytek rolny należący do prywatnego właściciela. Dwadzieścia razy próbowano rozpocząć budowę nasypu i tyleż razy właściciel oprotestowywał decyzję do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Proponowano mu w zamian za działkę ponad 300 innych lokalizacji. Żadnej nie przyjął. W efekcie miasto okazało się bezradne w gąszczu przepisów, a upór jednego człowieka naraził kilka tysięcy mieszkańców Kozanowa na straty wynikające z powodzi.

Ten przykład świadczy o słabości samorządu, ale też o braku odpowiedzialności państwa, które stworzyło procedury umożliwiające pieniaczom albo spryciarzom okopywanie się na swoich redutach. Państwo (czytaj: politycy) jest winne temu, że nie powstał zbiornik retencyjny Racibórz Dolny. Miał chronić przed powodzią Opole, Wrocław i dziesiątki miejscowości przy linii rzeki. Po żmudnych negocjacjach przekonano mieszkańców wsi Nieboczowy, że przeniosą się w inne miejsce. Regionalna Dyrekcja Gospodarki Wodnej zajęła się logistyką. Wybrano teren, uzgodniono z jego właścicielami ceny wykupu ziemi pod nowe gospodarstwa dla nieboczowian. A w 2007 r. wszystko wzięło w łeb, bo budżet nie przekazał środków. Zawiniło państwo, gromy zaś sypią się na lokalnych samorządowców.

Premier i prezydent w jednym

Jesienią 2010 r. odbędą się piąte wybory samorządowe; pierwsze odbyły się w 1990 r. To wtedy reformatorzy złamali państwowy monopol władzy, oddając jej część lokalnym samorządom. Mimo upływu 20 lat obywatele jakby wciąż nie doceniali tej ustrojowej rewolucji. Świadczy o tym frekwencja. 27 maja 1990 r. wyniosła 42 proc. uprawnionych, cztery lata później zaledwie 33,8 proc. Ale już w wyborach uzupełniających do rad miejskich frekwencja sięga ledwie kilkunastu procent (w marcu 2010 r. w Podkowie Leśnej – 11,7 proc.). Wzrasta, kiedy trzeba uzupełnić skład rady wiejskiej gminy. Kilka lat temu w gminie Łyse pod Ostrołęką wynosiła nawet 55 proc.

Na lekceważący stosunek do lokalnych wyborów mają zapewne wpływ negatywne oceny pracy samorządów. Często powtarzane jest prowokacyjne hasło sympatyków Unii Polityki Realnej: demokracja to system, w którym rządzą złodzieje wybierani przez idiotów. Ale nawet tej partyjce na wejściu do samorządów zależało i zależy. Zawsze do wyborów staje, a w latach 90. miała nawet w kilku miastach własnych burmistrzów.

Gminne społeczności uciekają od wielkiej polityki. W dużych miastach głosuje się na listy partyjne, nazwiska mają drugorzędne znaczenie; w małych i w gminach wiejskich listy są nieważne, liczą się osoby z autorytetem. Ale i tak duże ugrupowania polityczne traktują wybory lokalne jako ostre manewry przed wyborami parlamentarnymi oraz jako dobry sposób zaspokajania ambicji działaczy lokalnych struktur. I nic dziwnego, że zdominowane przez takich działaczy samorządy w Warszawie, miastach wojewódzkich, a nawet w powiatach zamieniają się w parodię ulicy Wiejskiej. Na grunt lokalny przenoszone są antagonizmy z sal sejmowych. Partie w terenie (poza gminami wiejskimi) zamiast dbać o lokalne interesy, tworzyć programy rozwoju, zajmują się standardową walką o władzę, zawierają koalicje albo przechodzą do opozycji, toczą swary i popadają w konflikty niezrozumiałe i nieakceptowane przez mieszkańców.

Ale tu wcale nie chodzi o poklask lokalnych obywateli. Radni kalkulują, chcą być dostrzeżeni i docenieni przez partyjną górę. Opinia bezkompromisowego „młodego zdolnego” to furtka do kariery. W następnym rzucie partia może wypromuje na burmistrza. A po udanej kadencji wciągnie na listę kandydatów do parlamentu. Podczas jednej z konferencji poświęconej samorządności marszałek Bronisław Komorowski zachwalał taką drogę. „Z mojego punktu widzenia najlepszą kategorią parlamentarzystów są ci, którzy przeszli szkołę samorządową, bo potrafią patrzeć na sprawy państwa z punktu widzenia społeczeństwa” – mówił.

W wyborach 2006 r. o prawie 40 tys. mandatów w radach gminnych, 6,3 tys. w radach powiatowych, 561 mandatów w sejmikach wojewódzkich oraz posady wójtów, burmistrzów i prezydentów miast walczyło ponad 250 tys. kandydatów! I jak w przypadku każdych wyborów samorządowych, im wyżej, tym było bardziej politycznie. W radach gmin 72 proc. mandatów zdobyły komitety lokalne, na drugim miejscu uplasowało się PSL (prawie 10 proc.). W radach powiatowych komitety lokalne obsadziły 42 proc. miejsc, a drugie było PiS – 20 proc. W sejmikach wojewódzkich wygrała PO (33 proc.) przed PiS (30 proc.), a komitety lokalne zdobyły zaledwie 1,5 proc. mandatów.

Prof. Jerzy Regulski, współtwórca reformy samorządowej, uważnie obserwuje wydarzenia podczas każdych wyborów lokalnych. – W kręgach politycznych panuje przekonanie, że wójt bezpartyjny nie nadaje się do rządzenia, a tylko polityk partyjny jest wystarczająco mądry – mówi. Wyborcy jednak nie podzielają takiej opinii.

W 2006 r. wójtami, burmistrzami i prezydentami miast zostali głównie kandydaci komitetów lokalnych, oficjalnie bezpartyjni – obsadzili 81,9 proc. stołków. Wynika to z faktu, że wybierano w wyborach bezpośrednich – aż 2173 wójtów w gminach wiejskich i wiejsko-miejskich, gdzie nie przynależność partyjna ma znaczenie, ale popularność i zaufanie do kandydata.

Armia wójtów, chociaż bez barw partyjnych, sama w sobie stanowi siłę polityczną. – Wójt, burmistrz czy prezydent miasta to połączenie premiera z prezydentem – mówi prof. Regulski. – Jako premier dogaduje się z lokalnym rządem, czyli radą gminy, ale ponieważ został wybrany bezpośrednio przez społeczność, nie jest od radnych zależny. Prowadzi własną politykę.

Wójt się wyżywi

Tak naprawdę nie wybory 4 czerwca 1989 r., ale właśnie reforma samorządowa z 1990 r. i jej drugi etap – reforma powiatowa i wojewódzka w latach 1998–99 – wprowadziły w Polsce nowy ustrój. Reformy – jak napisał Jerzy Regulski w publikacji „Samorządność a model państwa” – przełamały pięć monopoli epoki komunistycznej: polityczny, władzy, własności, finansów i administracji publicznej. Samorządne gminy dostały nie tylko samodzielność organizacyjną, ale i osobowość prawną. Mogą zaciągać kredyty, inwestować, zatrudniać ludzi. Gmina jest związkiem mieszkańców. Reforma, przynajmniej w założeniach, dała im możliwość swobodnego działania. Ale pierwsza korupcja została przetrącona.

Kiedy w czasach rządów AWS-UW (1997–2001) wdrażano drugi etap reformy samorządowej – podział na powiaty i 16 województw – chciano, aby silne sejmiki wojewódzkie z marszałkami na czele, silne rady powiatowe ze starostami i silne gminy ze swoimi wójtami uzupełniały się i stanowiły faktyczną władzę na swoim terytorium.

Ale natychmiast pojawiły się protesty i to nie ze strony ówczesnej opozycji. Jedna z posłanek Zjednoczenia Chrześcijańsko-Narodowego, wtedy w składzie AWS, dzisiaj zasilającego PiS, domagała się ograniczenia uprawnień marszałków sejmików wojewódzkich. Pytała: a co będzie, jak na przykład marszałek z warmińsko-mazurskiego na własną rękę będzie się porozumiewał z władzami obwodu kaliningradzkiego?

Takie i podobnej natury wątpliwości ograniczyły reformę. Powstały co prawda samorządowe sejmiki wojewódzkie i zarządy powiatów, ale z mocno zawężonym polem działania. Niemniej w teorii wszystko było pięknie: centralna władza oddawała część uprawnień w dół, gdzie lokalni włodarze mieli lepiej znać potrzeby społeczności, sensowniej wydawać pieniądze i pozostawać przy tym pod nieustanną kontrolą swoich wyborców. Praktyka nie dorosła do teorii.

Gminy wypełniają dwa rodzaje zadań: własne i zlecone. Mają obowiązek utrzymywania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i właściwej gospodarki wodnej, muszą zapewnić mieszkańcom odpowiedni stan dróg (a zimą je odśnieżać), lokalny transport, ochronę zdrowia, pomoc społeczną, dbać o budownictwo mieszkaniowe, oświatę i kulturę. Wykonują też zadania zlecone przez instytucje państwowe, na co otrzymują środki z budżetu. Na papierze te obowiązki prezentują się imponująco.

Wójt zawsze znajduje wytłumaczenie dla swoich zaniechań – ocenia Krzysztof Słabczyński, mieszkaniec jednej z gmin w powiecie grójeckim. – Zainwestował w asfalt, ale tylko do letniskowej części gminy, tam gdzie przyjeżdża Warszawka i gdzie przypadkiem on sam ma chałupę. Zimą tylko tę drogę odśnieża. Chodzenie do niego po prośbie mija się z celem, zawsze tłumaczy, że kołderka jest za krótka, nie ma kasy na luksusy.

Wójt tej gminy dał się poznać mieszkańcom jako osoba przedsiębiorcza, ale przede wszystkim w życiu prywatnym. Przez pół ostatniej kadencji załatwiał sobie przetarg na działkę przylegającą do dużej wytwórni napojów, zlokalizowaną na obrzeżach gminy. W urzędzie bywał w związku z tym rzadko i nieregularnie. Przetarg szczęśliwie wygrał i otworzył, rzecz jasna na podstawioną osobę, płatny parking dla tirów czekających pod fabryką na towar. – Zapytałem, czy mu nie wstyd ładować się w takie geszefty – opowiada Słabczyński. – Odparł, że to przecież zwykła zapobiegliwość, na drugą kadencję już go nie wybierzemy, a on musi z czegoś żyć.

Według prof. Regulskiego, wójt, chociaż nadzorowany przez wiele instytucji, przez lokalną społeczność praktycznie jest zbyt słabo kontrolowany. Nadzór prowadzą regionalne izby obrachunkowe (powołany w 1992 r. państwowy organ sprawdzający gospodarkę finansową samorządów terytorialnych), izby skarbowe, samorządowe kolegia odwoławcze (instytucje, których wojewódzkich prezesów powołuje premier, a członków wybiera się w drodze konkursu, rozpatrujące odwołania od administracyjnych decyzji samorządów, ale same pozbawione możliwości podejmowania decyzji), sądy administracyjne i urzędy wojewódzkie. – Nadzór w istocie sprowadza się do pilnowania procedur, a nie efektów. To powoduje, że władze lokalne tracą samodzielność – mówi Jerzy Regulski. – Stosuje się zasadę, że czego nie ma w ustawie samorządowej, tego robić nie wolno. To zabija samorządność, ustawia ją w zbyt wąskich ramach. Zwycięża nie Polska samorządowa, ale resortowa, bo ministerstwa chcą o wszystkim decydować, a przede wszystkim trzymać rękę na finansach.

Prawdziwą funkcję kontrolną nad wójtami, burmistrzami i prezydentami miast powinni pełnić radni, ale ich rola od 2002 r. straciła na znaczeniu. Wybierają ze swego grona jedynie marszałków wojewódzkich i starostów powiatowych, ale już nie wójta, burmistrza i prezydenta. Nie oni też mogą ich odwołać. Rada zaledwie doradza, prawdziwą władzę dzierży wójt. To on zatrudnia ludzi (często jest największym pracodawcą w gminie), dysponuje majątkiem, podejmuje decyzje. – Tworzy się konfliktogenny układ – ocenia Profesor. – Radni, aby zaistnieć, dać sygnał wyborcom, że są potrzebni, awanturują się, krytykują na potęgę, często bez sensu i bez racji.

Po zakończeniu roku budżetowego rada może nie udzielić lokalnemu przywódcy absolutorium, ale ma to wyłącznie wymiar moralny, nie wywołuje skutków prawnych. Jedyne narządzie nacisku na wójtów, burmistrzów i prezydentów to referendum, które prowadzi do odwołania z funkcji. Zdesperowani radni albo grupy mieszkańców często próbują tej ścieżki, lecz rzadko z efektami. Wymagana jest bowiem w takim głosowaniu frekwencja powyżej 30 proc. uprawnionych, a taki próg niełatwo osiągnąć (średnio w podobnych referendach bierze udział 10–15 proc. uprawnionych).

 

Czytaj także

Ważne w kraju

W nowej POLITYCE

Zobacz pełny spis treści »

Poleć stronę

Zamknij
Facebook Twitter Google+ Wykop Poleć Skomentuj

Ta strona do poprawnego działania wymaga włączenia mechanizmu "ciasteczek" w przeglądarce.

Powrót na stronę główną