Warunkiem dobrze działającego systemu demokratycznego są sprawnie działające niezależne instytucje kontrolne. Wszystkie kraje Unii wyposażone są w mechanizmy nadzoru finansów publicznych – funkcję tę pełnią Najwyższe Organy Kontroli (tzw. NOK). W Polsce nad wydawaniem środków publicznych czuwa Najwyższa Izba Kontroli – wyspecjalizowany, niezależny organ. Polska NIK ma dobrą pozycję na arenie europejskiej – jej eksperci biorą udział w kontrolowaniu procesów i funduszy Europejskich czy NATO.
Rok 2021 pokazał nam, jak ważne jest czuwanie nad przejrzystością państwowych finansów i kontrolowanie tego, jak są wydawane publiczne pieniądze. Brak transparentności i odpowiedniego zarządzania finansami państwowymi doprowadziły do osłabienia pozycji ekonomiczno-gospodarczej Polski na arenie światowej. Konsekwencje tej sytuacji odbijają się na kieszeni każdego z nas – w końcu publiczne pieniądze to nasze pieniądze. Mamy prawo wiedzieć, czy są wydawane z głową.
Stan obecny
W obecnym systemie NIK posiada uprawnienia gwarantujące jej dostęp do dokumentów kontrolowanych jednostek, wstęp do ich siedzib. Kontrolerzy NIK mogą przesłuchiwać świadków pod rygorem odpowiedzialności za składanie fałszywych zeznań. Ze względu na swoją funkcję NIK posiada wszelkie uprawnienia pozwalające na przeprowadzenie audytu – podczas kontroli zbiera materiał dowodowy, a w momencie stwierdzenia nieprawidłowości zobowiązana jest prawnie do zawiadomienia prokuratury. Jednocześnie składa dokumenty sporządzone w wyniku wnikliwych kontroli finansowych, prowadzonych przez wyspecjalizowane jednostki instytucji. Od tego momentu to prokuratura decyduje, co zrobić z materiałami – czy wszcząć postępowanie.
Każdego roku NIK składa do prokuratury kilkadziesiąt zawiadomień o popełnieniu przestępstwa – większość z nich jest umarzana lub prokuratura nie kieruje spraw do sądu. Co to dla nas oznacza? Że mimo dowodów wobec osób – nierzadko urzędników wysokiej rangi – podejrzanych o działanie na szkodę budżetu, nie są wyciągane żadne konsekwencje.
Dalsze utrzymywanie systemu z ograniczonymi uprawnieniami NIK zmniejsza efektywność podejmowanych przez nią działań. Dlatego jednym z celów instytucji na rok 2022 jest uzyskanie uprawnień prokuratorskich.
Instytucje kontrolne w Unii
Warto zaznaczyć, że w Europie istnieją Najwyższe Organy Kontroli, które same w sobie pełnią funkcję sądów lub trybunałów. Przykładem mogą być Trybunały Obrachunkowe w Hiszpanii, Francji, Belgi, Grecji, Portugalii czy we Włoszech. Wszystkie one pełnią funkcję jurysdykcyjną, niezależnie od władzy wykonawczej i ustawodawczej. Zgodnie z Deklaracją paryską Najwyższych Organów Kontroli z 2016 r. uprawnienia jurysdykcyjne NOK umożliwiają skuteczniejsze zarządzanie środkami publicznymi, przyczyniają się do walki z nadużyciami finansowymi i korupcją.
W krajach, w których jednostki kontrolne nie posiadają uprawnień prokuratorskich – np. w Czechach, Niemczech czy Austrii – odsetek spraw zgłaszanych do prokuratury jest niewielki. Kraje takie jak na przykład Finlandia nie planują rozszerzania uprawnień państwowej instytucji kontrolnej, ponieważ kontrole i późniejsze postępowania nie wskazują na taką potrzebę. Liczba spraw kierowanych przez polski NIK do organów ścigania zbliża nas do modelu państw, w których organy kontrolne posiadają rozległe uprawnienia jurysdykcyjne. Żeby usprawnić gospodarkę i finanse, konieczne są przejrzyste i rzetelne audyty, ale również wyciąganie z nich konsekwencji i wdrażanie rozwiązań.
W obecnym systemie pośrednictwo prokuratury między NIK a sądem wydłuża proces postępowania, wymaga również większych nakładów finansowych z budżetu publicznego. Pracę, którą wykonują kontrolerzy NIK, powiela prokuratura. Gdyby NIK dysponowała uprawnieniami prokuratorskimi, o tym, czy osoba podejrzana o popełnienie przestępstwa jest winna, decydowałby bezpośrednio niezależny i niezawisły sąd. Obecnie pośrednio decyduje o tym prokurator, który nierzadko poddawany jest naciskom ze strony lokalnego establishmentu czy też swoich przełożonych.
Błędne koło
Wady obecnie działającego systemu obrazuje przykład Polskiej Fundacji Narodowej. W obecnym systemie władza parlamentarna może blokować działalność kontrolerów. PFN uznała się za niepodlegającą kontroli NIK, odmówiła kontrolerom wydania dokumentów oraz dostępu do swoich pomieszczeń. W takiej sytuacji jedyną możliwością, jaką posiada Najwyższa Izba Kontroli, jest skierowanie stosownego zawiadomienia do prokuratury. Zgodnie z art. 98 ustawy o NIK, kto udaremnia lub utrudnia wykonywanie czynności służbowej, w szczególności przez nieprzedstawienie do kontroli dokumentów lub materiałów – popełnia przestępstwo. Grozi za nie kara pozbawienia wolności do lat 3. I znów – to prokuratura decyduje, czy w takiej sytuacji skieruje do sądu akt oskarżenia. NIK nie posiada do tego wystarczających uprawnień. Sytuacja dodatkowo się komplikuje, gdy jednostką kontrolowaną utrudniającą postępowanie jest sama prokuratura.
Konieczne jest rozpoczęcie dyskusji na temat nadania uprawnień prokuratorskich Najwyższej Izbie Kontroli. Zbliżamy się do ćwierćwiecza polskiej ustawy zasadniczej. To doskonały czas na pewne podsumowania i zmiany. O ile wydaje się, że na polskiej scenie politycznej nie ma konsensusu umożliwiającego odpowiednie zmiany w konstytucji, o tyle na przykładzie ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli widać, że zmiany te mogą dokonać się za pośrednictwem zwykłego procesu ustawodawczego. Ostateczne rozwiązanie prawne będzie decyzją Sejmu, Senatu, prezydenta RP. Bez względu na jego formę, uprawnienia prokuratorskie NIK są tym, czego właśnie teraz potrzebuje Polska.
Materiał przygotowany przez Najwyższą Izbę Kontroli