Procedura art. 7 Traktatu o Unii Europejskiej dopuszcza możliwość zawieszenia praw członkowskich (w tym prawa do głosowania), jeżeli dany kraj „poważnie i stale narusza wartości, na których opiera się UE”. Chodzi o wartości określone w art. 2 traktatu, takie jak demokracja, państwo prawa, jak również poszanowanie praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości.
Tak jak Polska była, niestety, pierwszym krajem w historii, wobec którego zastosowano procedurę art. 7., tak teraz ma szansę jako pierwsza się z niej wyplątać. Problem w tym, że nie istnieją żadne precedensy, jak to zrobić, więc brukselscy prawnicy w unijnych instytucjach szukają odpowiedniej procedury. Okazuje się jednak, że rozwiązanie polityczne może być ważniejsze. Ale po kolei.
Dziedzictwo rządu PiS
Postępowanie przeciwko Polsce zostało wszczęte już w 2017 r., gdy rząd PiS przez miesiące nie odpowiadał na napomnienia z Brukseli dotyczące przejęcia Trybunału Konstytucyjnego, a potem zmian w sądownictwie. Komisji szczególnie nie podobało się szykanowanie sędziów za stosowanie prawa europejskiego i zadawanie pytań unijnym trybunałom co do jego stosowania. W Brukseli uznano to za zamach na spójność stosowania europejskiego prawa i podstawowe wartości Unii.
Postępowanie jednak utknęło, a art. 7 pozostał bezzębny, bowiem jego zastosowanie na jednym z etapów wymaga jednomyślności wszystkich państw Unii (oczywiście poza tym, którego procedura dotyczy). Polska PiS była w otwarty sposób chroniona przez Węgry Viktora Orbána – i z wzajemnością, bo ta sama procedura została później uruchomiona wobec Budapesztu. Ale i inne stolice wyrażały wątpliwości – niektóre w obawie, że w przyszłości postępowanie mogłoby zostać zastosowane także wobec nich.
Gdy w Polsce zmieniła się władza, rządowi zależało na tym, żeby wyjść z procedury art. 7. W obecnej sytuacji, gdy Warszawa nie zamierza dalej łamać unijnego prawa, dalsze postępy procedury nie wchodzą raczej w rachubę. Dopóki postępowanie nie zostanie jednak zakończone, wisi ono nad Polską i stygmatyzuje nasz kraj. A poza tym Warszawa co jakiś czas musi się tłumaczyć na forum unijnym ze stanu praworządności, czego żadna stolica nie lubi.
Priorytetowe było odblokowanie funduszy
Gdy art. 7 nie zadziałał, Unia Europejska znalazła inne, skuteczniejsze sposoby na dyscyplinowanie państw członkowskich mających problemy z podstawowymi zasadami i wartościami Unii. Najpierw zaczęła pozywać stolice, poczynając od Warszawy, przed Trybunał Sprawiedliwości UE w ramach tzw. postępowań naruszeniowych. Część orzeczeń rząd PiS wykonywał, część nie. W efekcie z dnia na dzień rosła wartość kar finansowych za niewykonanie niektórych wyroków, które unijne instytucje zaczęły potrącać z płatności na rzecz Polski, przede wszystkim funduszy spójności. Tylko za niewykonanie wyroku trybunału w sprawie Izby Dyscyplinarnej Sądu najwyższego suma kar nałożonych na Polskę sięgnęła 556 mln euro (ponad 2,5 mld zł).
Kolejny sposób to wprowadzenie w unijnym budżecie tzw. zasady warunkowości: wypłata unijnych pieniędzy od 2020 r. zależy od tego, czy dany kraj przestrzega podstawowych zasad unijnego prawa. Podobny mechanizm został wprowadzony do unijnego funduszu postcovidowego. W efekcie pieniądze dla Polski zarówno z Krajowego Planu Odbudowy, jak i „zwykłego” unijnego budżetu na lata 2020–27 zostały efektywnie zablokowane, a próby kompromisów Warszawy z Brukselą upadały, bo rząd PiS ze względu na wewnętrzne konflikty między premierem Mateuszem Morawieckim, ministrem sprawiedliwości Zbigniewem Ziobrą i prezydentem Andrzejem Dudą nie wprowadzał ich warunków w życie.
Pieniądze z unijnych funduszy odblokował dopiero rząd Donalda Tuska, choć nie obyło się bez kontrowersji. Nowa ekipa doprowadziła do ustania szykan wobec sędziów i przeprowadziła część wymaganych zmian. Na drodze do ustawowego rozwiązania problemów stoi jednak groźba prezydenckiego weta i z tego powodu do końca kadencji Andrzeja Dudy latem przyszłego roku nie można dokonać kluczowych reform. Chodzi przede wszystkim o zmiany w Krajowej Radzie Sądownictwa, która według unijnych instytucji nie jest teraz zdolna do dokonywania prawidłowych nominacji sędziowskich.
Mimo to rząd Tuska złożył wniosek o pierwsze płatności z KPO, a Bruksela zaczęła je realizować – głównie na podstawie planu działania przedstawionego Komisji Europejskiej w połowie lutego przez ministra sprawiedliwości Adama Bodnara na posiedzeniu ministrów europejskich ds. ogólnych (tzw. General Affairs Council, GAC). Odblokowane zostały także pieniądze z funduszy spójności, łącznie to ponad 700 mld zł.
Bodnar pokazuje plan działania
„To jest plan działania, za którym opowiedzieli się obywatele podczas wyborów 15 października, ale także o który upominali się przez te wiele lat, walcząc na ulicach, protestując, upominając się o niezależność sądów i prokuratury” – mówił Bodnar. Plan jest ambitny – obejmuje zmiany dotyczące Trybunału Konstytucyjnego, KRS, sądów powszechnych, przywrócenia rozdziału ministra sprawiedliwości i Prokuratura Generalnego – ale ma ograniczone możliwości wprowadzenia w życie do końca kadencji Dudy. Obecna koalicja nie ma bowiem wystarczającej większości, żeby odrzucić wielce prawdopodobne weta prezydenta do tych ustaw.
Jednak już w lutym wiceszefowa KE Vera Jourova wyrażała nadzieję, że do końca kadencji obecnej Komisji uda się zakończyć procedurę wobec Polski. Unijny komisarz ds. sprawiedliwości Didier Reynders obiecywał zaś szybką ocenę, czy jest to możliwe: „Trzeba sprawdzić, jaka jest reakcja wszystkich krajów członkowskich na realne zmiany w Polsce” – mówił dziennikarzom. Zobowiązania polskiego rządu są „imponujące”, ocenił i zapowiedział dalsze rozmowy z Warszawą.
Teraz okazuje się, że zakończenie procedury będzie możliwe nawet przed wyborami do Parlamentu Europejskiego, co mogłoby w pewnym stopniu pomóc partiom koalicji demokratycznej w toczącej się już kampanii. Okazją ku temu będzie zaplanowane na 21 maja ostatnie przed eurowyborami posiedzenie ministrów ds. ogólnych (wspomniany GAC). Na wniosek Warszawy ma się na nim odbyć dyskusja na temat postępów w przywracaniu praworządności w naszym kraju. – Rzadko się zdarza, że jakiś kraj sam wnosi o taką rozmowę, najczęściej stolice przed nią uciekają, chowają się – śmieje się przedstawiciel polskiego rządu.
Co zrobi Komisja Europejska
W Europie polityczne rozwiązania jednak nie wystarczają, trzeba znaleźć dla nich prawne uzasadnienie – Unia jest bowiem nazywana „wspólnotą prawa”. Jak doprowadzić do zakończenia procedury art. 7, skoro nikt tego jeszcze nie zrobił? I czy to też wymaga jednomyślności? Jednym z pomysłów było np. poddanie wniosku Komisji o ukaranie Polski pod głosowanie stolic. Jeśli nie uzyskałby on wymaganej liczby głosów, postępowanie zostałoby zakończone. Problem w tym, że takie rozwiązanie sprawy trudno uznać za wyjście „z twarzą”, zarówno przez Komisję, której wniosek by upadł, jak i przez Polskę, bo samo głosowanie nie byłoby wizerunkowo i politycznie korzystne dla Warszawy.
Dlatego w Brukseli powstał inny plan: żeby Komisja Europejska uznała, iż Polska poczyniła wystarczające postępy na drodze przywracania praworządności, i po prostu wycofała wniosek do Rady UE w sprawie wszczęcia procedury art. 7. I tu pojawił się polityczny problem: okazuje się, że w Brukseli są w tej sprawie opory. Część urzędników Komisji uznała bowiem sposób załatwienia sprawy KPO przez Polskę – złożenie wniosku o pieniądze zanim doszło do zmian ustawowych – za swego rodzaju „postawienie pod ścianą”.
Urzędnicy związani z Ursulą von der Leyen nabrali wody w usta w sprawie wycofania wniosku. Według źródeł „Polityki” w Brukseli zwycięża jednak myślenie, że zmiany w Polsce idą we właściwym kierunku i należy je wspierać (mimo że rząd Tuska dalej sprzeciwia się np. zastosowaniu obowiązkowej solidarności z paktu migracyjnego wobec Polski czy też żąda kolejnych zmian w Zielonym Ładzie). Szczególnie w trudnej sytuacji geopolitycznej, gdy tuż za polską granicą trwa rosyjski najazd na Ukrainę, a w Europie dojrzewa myślenie, że hybrydowe ataki Rosji na Europę już trwają w najlepsze (dezinformacja w internecie, próby wpływania na wyniki wyborów krajowych i do Parlamentu Europejskiego czy wspieranie ugrupowań antyeuropejskich).
Ponadto Ursuli von der Leyen, która ubiega się o reelekcję na stanowisko szefowej Komisji Europejskiej po czerwcowych eurowyborach, do niczego nie byłby potrzebny konflikt z dużym krajem członkowskim oraz z jego premierem, który zresztą należy do tego samego obozu politycznego, czyli centroprawicowej Europejskiej Partii Ludowej.
Prawdopodobny scenariusz jest więc taki: Komisja Europejska sprawdzi, czy unijne stolice nie będą się sprzeciwiać zakończeniu procedury art. 7 wobec Polski podczas dyskusji na posiedzeniu ministrów 21 maja. Być może zresztą do formalnej rozmowy na GAC nie dojdzie, bo sprawa zostanie załatwiona już podczas przygotowań do posiedzenia. Jeśli wyraźnego sprzeciwu nie będzie, Komisja wycofa wniosek i postępowanie zostanie umorzone. W ten sposób, być może jeszcze przed wyborami europejskimi 9 czerwca, zniknie kolejny spór między Warszawą a Brukselą, będący dziedzictwem rządów PiS i prób „reformowania wymiaru sprawiedliwości” przez prawicę w Polsce.