Samorząd w Polsce się sprawdził. I popsuł. Skoro jest tak dobrze, to dlaczego jest tak źle?
Wybory 4 czerwca 1989 r. otworzyły drogę do posocjalistycznej transformacji. Pierwsze wybory w pełni demokratyczne odbyły się rok później, 27 maja 1990 r. Polki i Polacy wybrali w nich rady gmin, nadając w ten sposób mocy odnowionemu samorządowi terytorialnemu.
O samorządzie i Polsce lokalnej pisze się wiele, oceny stanu spraw w polskich gminach bywają skrajnie odmienne. Eksperci i sami samorządowcy przekonują, że odnowienie samorządności w III Rzeczpospolitej było najbardziej udaną z transformacyjnych reform. Oddanie spraw mieszkańcom lokalnych wspólnot wyzwoliło społeczną energię. To ona wypełniła pustkę po systemie opartym na planowaniu, który w ostatnich miesiącach swego funkcjonowania przestawał po prostu działać.
Samorząd, czyli drugi obieg
Pozytywny efekt oddolnej mobilizacji przewidywali naukowcy realizujący w 1985 r. duży program badawczy „Polska lokalna i samorząd terytorialny w warunkach reformy i rekonstrukcji gospodarki przestrzennej”. Tę energię było widać w ostatnich latach PRL, tworzyła ona jednak wówczas głównie różnego typu „drugie” obiegi, alternatywne do wszechobecnego, ale coraz mniej wydolnego państwa. Szara strefa w gospodarce, będąca namiastką wolnego rynku, niezależne inicjatywy kulturalne i sąsiedzka samoorganizacja były sposobem na pozyskiwanie usług i dóbr, jakich nie dostarczał obieg oficjalny.
Restytucja demokracji lokalnej wraz z reformami wprowadzającymi wolność gospodarczą te alternatywne obiegi uprawomocniły i uczyniły podstawą organizacji życia w Polsce. Warto jednak pamiętać, że podstawą polskiej transformacji było współdziałanie efektów wielu procesów: wprowadzenia gospodarki rynkowej i wolności gospodarczej, przyjęcia ustroju demokratycznego i samorządności opartej na zasadzie pomocniczości jako podstawy ustroju terytorialnego. Spór o ocenę transformacji zapewne trwać będzie jeszcze długo, a jedna z jego osi dotyczy i dotyczyć będzie pytania, czy rozwojowy sukces nie był okupiony zbyt wielkim kosztem, jaki poniosły całe grupy społeczne w procesie likwidacji i przekształceń starych struktur gospodarczych.
Podobnie trwać będzie spór o samorząd. Wspomniani już eksperci i samorządowcy na dowód tezy, że samorządność w Polsce się sprawdziła doskonale, przytaczają wyniki badań nad zaufaniem społecznym. W 2024 r. w raporcie CBOS można przeczytać, że rządowi ufało 43 proc. badanych, prezydentowi 40 proc., Sejmowi i Senatowi 41 proc. Władzom lokalnym aż 71 proc. Samorząd jest elementem systemu władzy publicznej w Polsce od lat ocenianym najwyżej, z notowaniami utrzymującymi się na poziomie 70 proc. Podobnie wysoko oceniana jest praca lokalnych włodarzy.
Słuchaj też: Siła społecznej aktywności kobiet
Mieszkańcy 2479 gmin
Skoro jest tak dobrze, to dlaczego jest tak źle? Wystarczy zajrzeć do prasy lokalnej lub – by nie szukać trudno dostępnych publikacji – sięgnąć do prac Andrzeja Andrysiaka z „Gazety Radomszczańskiej”, autora głośnej książki „Lokalsi” prowadzącego w TOK FM podkast „Mała władza”. Przedstawiony przez Andrysiaka obraz nie pasuje do wysokich ocen z uogólnionego sondażu. To opowieść o lokalnych układach, nepotyzmie i wielu innych patologiach. Skąd taka rozbieżność?
Cóż, trudno zarzucić CBOS, że robi złe badania. Nie ma też jednak powodu, żeby oskarżać dziennikarza z Radomska o kłamstwa. Oba opisy posługują się różną perspektywą. Istotą samorządu jest lokalność właśnie, a każda gmina, każde miasto jest po prostu inne. Obraz uogólniony przedstawiany przez CBOS pokazuje, że jesteśmy generalnie z samorządu zadowoleni. Nie oznacza to jednak, że są z niego zadowoleni mieszkańcy każdej z 2479 gmin. W istocie dopiero przyjrzenie się z taką rozdzielczością dałoby lepszy obraz. I taki właśnie obraz proponują dziennikarze lokalni opisujący życie swoich społeczności.
Wieloznaczność ocen samorządu podjęły organizacje społeczne zajmujące się demokracją lokalną. W stanowisku opublikowanym w 35. rocznicę pierwszych wyborów do odnowionych rad gmin można przeczytać: „35 lat przyniosło olbrzymią, pozytywną zmianę. Dlatego też obecnie 71 proc. Polaków wyraża dziś zadowolenie z działalności władz samorządowych. Badania społeczne dowodzą jednak, że oceny te są przede wszystkim warunkowane zadowoleniem ze zmian w warunkach życia mieszkańców, a nie poczuciem demokratycznego uczestnictwa, bowiem tylko 44 proc. obywateli jest zadowolonych z tego, jak demokracja lokalna funkcjonuje w ich gminie czy mieście. Zadowolenie z działalności władz lokalnych jest zatem w dużym stopniu miarą ich sukcesu inwestycyjnego, a nie miarą poczucia współodpowiedzialności obywateli za sprawy lokalne”.
Czytaj też: Gminy bywają jak księstwa udzielne. Korupcja, nepotyzm i dyktatorskie rządy. Nie o to chodziło
PiS wolał centralizację
Autorzy dokumentu przekonują, że samorządność w Polsce ulega erozji. Proces ten ma złożony charakter. Jedną z jego przyczyn jest systemowe i systematyczne osłabianie autonomii samorządu terytorialnego w czasie rządów Zjednoczonej Prawicy w latach 2015–23. Jarosław Kaczyński nigdy nie ukrywał centralizacyjnych ambicji i przywiązania do wizji państwa, w którym dominującą rolę odgrywa centralny rząd. Proces recentralizacji państwa dobrze pokazuje „Indeks samorządności” opracowany przez ekspertów Fundacji im. Stefana Batorego. Opracowali oni metodę pomiaru stanu relacji między rządem a władzami samorządowymi w oparciu o liczbowe wskaźniki.
Wartość indeksu w 2014, a więc ostatnim roku rządów koalicji PO i PSL, osiągnęła 73,58 na możliwych 100 pkt. W 2021 wartość indeksu zmalała do 55,74, by w 2023, ostatnim roku rządów PiS, spaść do 47,79. Na początku czerwca zostanie opublikowany kolejny pomiar, obejmujący już pierwszy pełny rok rządów koalicji, która wygrała wybory 15 października 20223 r. Przekonamy się, że zmiana władzy odwróciła recentralizacyjne tendencje. Nawet jeśli, to odwrócenie skutków antysamorządowych działań rządów prawicy zajmie wiele czasu.
Sygnatariusze wspomnianego stanowiska w sprawie samorządu wskazują jednak, że powodem erozji samorządności jest nie tylko zmniejszenie autonomii władz lokalnych i recentralizacji. Problemem jest także stan demokracji lokalnej. Dominującą w niej rolę odgrywają wójtowie, burmistrzowie i prezydenci wybierani w wyborach bezpośrednich. Dysponują oni silnym mandatem i szerokimi uprawnieniami, co na pewno sprzyja skuteczności sprawowania władzy. Ale jednocześnie prowadzi do prezydencjalizmu, czyli nadmiernej pozycji lokalnej władzy wykonawczej wobec organu przedstawicielskiego, jakim jest rada gminy, oraz samych mieszkańców.
Samorząd wymaga zatem odnowy. Samorządność sprawdziła się jako zasada ustrojowa organizująca życie w Polsce. Po 35 latach jej funkcjonowania czas na debatę o przyszłości samorządu i niezbędnych korektach, które wzmocnią demokrację lokalną w Polsce. Potrzebujemy nowego impulsu, by spotęgować energię lokalnych wspólnot, bo to od niej w wielkim stopniu zależeć będzie, jak sobie poradzimy w Polsce z wyzwaniami przyszłości.