Kraj

Tu odjąć, tam dodać

Co poprawiać w konstytucji

Dyskusja nad propozycjami konstytucyjnymi jest potrzebna jak każda dyskusja nad sprawami państwa Dyskusja nad propozycjami konstytucyjnymi jest potrzebna jak każda dyskusja nad sprawami państwa Mirosław Gryń / Polityka
W Sejmie rozpoczęły się prace nad zmianą konstytucji z 1997 r. Tym razem mniej w tym ideologicznego zadęcia, a więcej konkretów. Nie brak jednak propozycji kontrowersyjnych.
Prof. dr hab. Piotr WinczorekRafał Guz/Fotorzepa Prof. dr hab. Piotr Winczorek

Artykuł w wersji audio

Powołana została Komisja Konstytucyjna, do której wpłynęły projekty ustaw nowelizacyjnych – Platformy Obywatelskiej, Prawa i Sprawiedliwości oraz Prezydenta RP. Projekt prezydencki był już, w połowie grudnia 2010 r., przedmiotem pierwszego czytania w parlamencie. Nie są to projekty całkowicie zmieniające ustrój naszego państwa, lecz mają na celu dokonanie w nim pewnych korekt i uzupełnień. Jest to nowe podejście do sprawy, zwłaszcza gdy uwzględni się stanowisko PiS, które chciało dotychczas uchwalenia całkowicie nowej ustawy zasadniczej. Również Platforma zrezygnowała z dalej posuniętych reform, takich na przykład jak powoływanie prezydenta w wyborach pośrednich – przez parlament, czy rewizja ordynacji wyborczej do Sejmu przez wprowadzenie okręgów jednomandatowych i wyborów większościowych.

Propozycja obsady urzędu prezydenta w wyborach pośrednich, choć z pewnego punktu widzenia racjonalna, nie spotkała się z dobrym przyjęciem ze strony opinii publicznej. Po wygranych wyborach prezydenckich Platforma nie widzi już chyba sensu, by do niej powracać. Jednocześnie sugeruje, aby liczbę podpisów pod kandydaturą na urząd prezydenta podnieść z obecnych 100 do 300 tys., co bez wątpienia utrudni obywatelom promowanie ich ulubieńców na to stanowisko. Jednak to, co zajmuje centralne miejsce w projekcie zmiany konstytucji, jest na tyle istotne, że zasługuje na uwagę i szerszą recenzję.

W oczy rzuca się przede wszystkim propozycja zmniejszenia liczby posłów z obecnych 460 do 300 i senatorów ze 100 do liczby ustalanej odrębnie dla każdego województwa na podstawie liczby jego mieszkańców. Województwo o ludności do 1 mln ma mieć zagwarantowany jeden mandat senatorski, a kolejne mandaty – po przekroczeniu każdego następnego miliona. Jak obliczyli projektodawcy, prowadziłoby to do zmniejszenia liczby senatorów wybieranych w każdym z województw (np. z 13 do 6 – w mazowieckim), zaś ogółem miałoby ich być 49. Do tego dochodziliby byli prezydenci Rzeczpospolitej, co nie jest złym pomysłem.

Zmiany redakcyjne

Wnioskodawcy nie uzasadniają bliżej, dlaczego chcieliby zmniejszyć liczbę posłów i senatorów, poza uwagą, że jest to liczba większa niż w innych krajach Europy Zachodniej. Teza jest wątpliwa – bywa rozmaicie. Tak zwana norma przedstawicielstwa, tj. liczba obywateli przypadających na jeden mandat poselski (senatorski pomijam), jest zróżnicowana; raz mniejsza niż w Polsce, raz większa. We Francji wynosi ok. 109 tys. (autorzy uzasadnienia projektu podają, że 111 tys.), w Wielkiej Brytanii – 89 tys., w Czechach – 50 tys., na Litwie – 24 tys., w Portugalii – od 43 do 55 tys. Obecnie w Polsce norma przedstawicielstwa to ok. 82 tys., a zdaniem projektodawców po zmianie konstytucji oscylować będzie wokół 127 tys. Użyty przez PO argument nie jest więc całkiem przekonujący.

Projekt PO wprowadza pewne zmiany redakcyjne dotyczące pozycji prezydenta RP w relacjach z rządem i parlamentem. Na przykład prezydent ma w swych działaniach na arenie międzynarodowej być w wyraźny sposób uzależniony od polityki prowadzonej przez rząd; swe stanowisko w tym zakresie przedstawiać ma „na wniosek lub za zgodą Rady Ministrów”. Jest to zapewne pokłosie głośnego sporu między premierem Donaldem Tuskiem a prezydentem Lechem Kaczyńskim w sprawie reprezentacji Polski na posiedzeniach Rady Europejskiej. Spór ten został rozstrzygnięty przez Trybunał Konstytucyjny na korzyść rządu. Trybunał oparł się na dotychczasowym brzmieniu konstytucji. Było ono i pozostaje, moim zdaniem, jasne. Potrzeba doprecyzowań w tym względzie nie wydaje się zatem bezwzględnie konieczna.

Ważną natomiast zmianą byłoby przyjęcie propozycji, aby próg głosów wymaganych do odrzucenia weta prezydenckiego obniżyć z większości trzech piątych do większości bezwzględnej przy założeniu, że głosy te oddane będą w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Jeśli miałoby być ich 300, to do oddalenia prezydenckiego weta wystarczyłoby minimalnie 76 głosów. Należy zwrócić uwagę, że bezwzględna większość głosów jest co najmniej tą większością, na jakiej oparty jest rząd, czy to jednopartyjny, czy koalicyjny.

Ustawy uchwalane są wprawdzie zwykłą większością, lecz bez poparcia rządzącej większości nie mają raczej szans na przebicie się w Sejmie. Ale jeśli do odrzucenia dotyczącego ich weta potrzebna będzie jedynie większość bezwzględna, to opozycja zostałaby całkowicie wyłączona z decydowania o istnieniu ustawy, tak przy jej uchwalaniu, jak i obaleniu w rezultacie poparcia udzielonemu wetu. Odsunięcie opozycji od wpływu na ustawodawstwo nie jest najlepszą drogą. Radziłbym poważnie się zastanowić, zanim na nią wejdziemy. Przejściowe przygody z wetowaniem ustaw za kadencji poprzedniego prezydenta nie powinny przesądzać o trwałych rozwiązaniach ustrojowych.

Krępowanie prezydenta

Sens ma reguła, iż wniosek skierowany do TK przez prezydenta przed podpisaniem ustawy powinien być rozpatrzony nie później niż w ciągu trzech miesięcy od dnia jego złożenia. Pojawienie się bowiem takiego wniosku wstrzymuje wejście ustawy w życie. Trybunał nie jest tu związany żadnymi terminami, co powoduje, że uchwalona przez parlament, a zaskarżona przez głowę państwa ustawa leży miesiącami w trybunalskiej szufladzie, mimo że jest często z niecierpliwością oczekiwana. Stąd też wprowadzenie terminu na wydanie wyroku jest w tym przypadku potrzebne. Nie jest być może potrzebne, gdy idzie o wnioski składane przez różne podmioty w stosunku do ustaw już obowiązujących. Ustawy te mogą być bez przeszkód stosowane po opublikowaniu, korzystając z domniemania konstytucyjności. Dopiero negatywny dla nich wyrok TK kładzie im kres w całości lub części.

Niedawne doświadczenia z odwlekaną przez poprzedniego prezydenta ratyfikacją traktatu lizbońskiego skłoniły, sądzić można, projektodawców z PO do zaproponowania nowelizacji, wprowadzającej termin siedmiu dni na ratyfikację, jeśli jej przedmiotem będzie jedna z umów wymienionych w art. 89 i 90 konstytucji, czyli o najważniejszym znaczeniu dla państwa. Czy oznacza to, że prezydent nie może odmówić ratyfikacji takiej umowy? W świetle projektowanego przepisu nie może. Jeśli tak, to po co „używa” się prezydenta do dokonywania tej czynności? Czy nie prościej byłoby oddać prawo ratyfikacji najważniejszych umów międzynarodowych wprost w ręce Sejmu i Senatu, które obecnie wypowiadają się w sprawie zgody na ten akt w drodze ustawy (w przypadku takiej umowy jak traktat lizboński, większością dwóch trzecich głosów w Sejmie i bezwzględną większością w Senacie)? Takie krępowanie prezydenta w wykonywaniu kompetencji i prerogatyw zbyt brutalnie zderza się z zasadą powszechności jego wyboru.

Jest natomiast wielce prawdopodobne, że obywatelom spodoba się kolejna propozycja Platformy. Polega ona na dalszym ograniczeniu formalnego immunitetu parlamentarnego. Dotychczas objęta nim osoba mogła się go zrzec lub czekać na jego uchylenie przez odpowiednią izbę parlamentu. Zgodnie z propozycją PO zrzeczenie takie nie będzie już konieczne, ponieważ immunitet chronić będzie posła lub senatora dopiero, gdy Sejm lub Senat tak postanowi. W ten sposób postępowanie przeciw parlamentarzyście będzie mogło być prowadzone bezpośrednio po powzięciu podejrzenia, iż popełnił on czyn karalny.

Kwestia otwarta

Na poważne potraktowanie zasługuje pomysł, aby uzupełnić konstytucję o nowy rozdział IX pt. „Prokuratura”, nie licząc innych mniej znaczących propozycji (np. zniesienie wotum nieufności wobec ministra, które dość często się pojawiając, w praktyce sejmowej nigdy nie osiągało skutków). Prokurator generalny pojawia się w obecnej konstytucji jak Piłat w Credo jedynie w roli wnioskodawcy do Trybunału Konstytucyjnego. Było to zrozumiale do czasu, gdy prokuratura była wbudowana w system organów władzy rządowej. Po jej usamodzielnieniu celowym stało się umocowanie jej w konstytucji. Mają temu dać wyraz cztery nowe przepisy konstytucji. Przy okazji, konstytucjonalizacji ulegnie Krajowa Rada Prokuratury, której konstrukcja wzorowana jest w pewnym stopniu na Krajowej Radzie Sądownictwa.

Projektodawcy z PO proponują natomiast dekonstytucjonalizację Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji. Komplementują zarazem Radę, chwaląc jej dotychczasowe dokonania. Uzasadniają jednak ten krok postępem technicznym w dziedzinie przekazu elektronicznego (cyfryzacja) i koniecznością uelastycznienia przepisów dotyczących, jak piszą, jego „zintegrowanego regulatora”. Podane przez PO argumenty są dosyć wątłe i powinny zostać uzupełnione.

Prawo i Sprawiedliwość wystąpiło z projektem ważnym, bo dotyczącym relacji Polski z Unią Europejską. Chodzi mianowicie o poddanie przepisów europejskiego prawa wtórnego kognicji polskiego Trybunału Konstytucyjnego. Wedle obecnego stanu prawnego, Trybunał może badać zgodność z konstytucją wszystkich umów międzynarodowych, nawet takich jak traktat lizboński. Nie jest natomiast uprawniony do wyrokowania w sprawie niższych niż umowy europejskich aktów normatywnych. Gdy rzecz dotyczy dyrektyw, to po ich implementacji przez Polskę, już jako prawo wewnątrzkrajowe (np. występujące pod postacią ustawy), mogą być one, pośrednio niejako, przedmiotem zainteresowania Trybunału. Nie dotyczy to jednak rozporządzeń europejskich, które obowiązują bezpośrednio i implementacji nie wymagają. Tymczasem sama konstytucja mówi o sobie, że jest najwyższym prawem Rzeczpospolitej, a o aktach opartych na umowach europejskich, iż zajmują pozycję wyższą niż ustawa (a zatem nie wyższą niż konstytucja).

Możliwość badania ich zgodności z polską konstytucją jest więc kwestią otwartą. Trzeba jednak pamiętać, że przystanie na takie rozwiązanie nie będzie prawdopodobnie dobrze widziane w Unii i być może spotka się z kontestacją ze strony Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, który pierwszeństwo prawa europejskiego nad prawem państw członkowskich od dawna uznaje za zasadę ustrojową UE. Rzecz wymaga więc bardzo starannego zbadania, wraz z ustaleniem wszystkich możliwych konsekwencji przyjęcia takiego lub innego rozstrzygnięcia w ustawie zasadniczej.

Dyskusja nad sprawami państwa

Konstytucyjne propozycje prezydenta RP koncentrują się również wokół przynależności Polski do Unii Europejskiej. Prezydent chce ująć w jednym nowym rozdziale wszystkie materie dotyczące tej kwestii. Jest to dobry pomysł. Z pewnością trzeba będzie znowelizować konstytucję, przygotowując kraj na przyjęcie euro, modyfikując, i to w znacznym stopniu, przepisy odnoszące się do NBP. W związku z tym proponuje się, by znieść Radę Polityki Pieniężnej, której obecne uprawnienia i obowiązki musiałyby z konieczności wygasnąć. Prezydent chce unormować konstytucyjnie prawa obywateli Unii przebywających na terytorium Rzeczpospolitej między innymi przez rozciągnięcie na nich biernego i czynnego prawa wyborczego do organów samorządu terytorialnego. Rozwiązanie to realizowałoby zasadę już funkcjonującą w tej organizacji.

Niektóre proponowane przepisy, nie dodając merytorycznie nic szczególnie nowego, podnoszą jednak do konstytucyjnej rangi ogólne zasady współdziałania władz polskich w realizacji polityki państwa wobec UE. Projekt, uprzedzając jak się zdaje ewentualne zarzuty eurosceptyków, określa zasady wystąpienia Polski z Unii. Tryb wystąpienia ze strony naszego kraju miałby być taki sam jak wstąpienia i ratyfikacji umów tego typu co na przykład traktat lizboński. A zatem byłby to tryb niełatwy. Tu doradzałbym jednak ostrożność. Regulacja ta jest potrzebna, ale nie należałoby, moim zdaniem, wywoływać wilka z lasu.

Dyskusja nad propozycjami konstytucyjnymi jest potrzebna jak każda dyskusja nad sprawami państwa. Czy jednak propozycje zawarte w omawianych projektach mają szanse realizacji w dobiegającej końca kadencji Sejmu – to rzecz wątpliwa. Zbyt dużo politycznie i emocjonalnie dzieli dziś obecne w nim siły parlamentarne, by spodziewać się, że w sprawach ustrojowych dojdą one do porozumienia, choć, być może, utworzenie nowego klubu sejmowego – Polska Jest Najważniejsza, złożonego z byłych posłów PiS, ułatwi, wbrew tej partii, przeforsowanie w Sejmie niektórych przynajmniej propozycji konstytucyjnych Platformy Obywatelskiej i prezydenta.

 

Prof. dr hab. Piotr Winczorek jest wykładowcą w Katedrze Filozofii Prawa i Nauki o Państwie na Uniwersytecie Warszawskim, pełnił m.in. funkcję sędziego Trybunału Stanu.

Polityka 03.2011 (2790) z dnia 14.01.2011; _PUSTY_; s. 38
Oryginalny tytuł tekstu: "Tu odjąć, tam dodać"
Więcej na ten temat
Reklama

Codzienny newsletter „Polityki”. Tylko ważne tematy

Na podany adres wysłaliśmy wiadomość potwierdzającą.
By dokończyć proces sprawdź swoją skrzynkę pocztową i kliknij zawarty w niej link.

Informacja o RODO

Polityka RODO

  • Informujemy, że administratorem danych osobowych jest Polityka Sp. z o.o. SKA z siedzibą w Warszawie 02-309, przy ul. Słupeckiej 6. Przetwarzamy Twoje dane w celu wysyłki newslettera (podstawa przetwarzania danych to konieczność przetwarzania danych w celu realizacji umowy).
  • Twoje dane będą przetwarzane do chwili ew. rezygnacji z otrzymywania newslettera, a po tym czasie mogą być przetwarzane przez okres przedawnienia ewentualnych roszczeń.
  • Podanie przez Ciebie danych jest dobrowolne, ale konieczne do tego, żeby zamówić nasz newsletter.
  • Masz prawo do żądania dostępu do swoich danych osobowych, ich sprostowania, usunięcia lub ograniczenia przetwarzania, a także prawo wniesienia sprzeciwu wobec przetwarzania, a także prawo do przenoszenia swoich danych oraz wniesienia skargi do organu nadzorczego.

Czytaj także

Społeczeństwo

Dr Joanna Wardzała o pokoleniu 20-latków odrzucających konsumpcyjny styl życia rodziców

Rozmowa z dr Joanną Wardzałą, socjolożką i badaczką zachowań konsumpcyjnych, o tym, dlaczego dzisiaj młodzi ludzie nie chcą kupować i gromadzić dóbr.

Joanna Podgórska
12.11.2019
Reklama

Ta strona do poprawnego działania wymaga włączenia mechanizmu "ciasteczek" w przeglądarce.

Powrót na stronę główną