Pieniądze na zbrojenia. Ściana jest blisko, trzeba ją przesunąć. Plan B może nie wystarczyć
Strategia zarządzania długiem, publikowana corocznie przez Ministerstwo Finansów, to nie jest czytelniczy bestseller. 70 stron liczb, wykresów i tabel. Trudno tu znaleźć jakiś konkretny, chwytliwy cytat. Ale wiemy, że sytuacja finansów publicznych nie jest najlepsza, zaczynają trzeszczeć pod ciężarem wydatków oraz zadłużenia i zbliżać się do czerwonych linii, kiedyś uznanych za tak groźne, że wymagają cięć i zrównoważenia budżetu. Z ostatniej, wrześniowej strategii zarządzania długiem nie wynika, by to ryzyko było natychmiastowe, ale może się przybliżyć w 2029 r.
Czytaj też: Drony nad Polską. Raport z hybrydowej wojny: najważniejsze, by tego kryzysu nie zmarnować
Dwa liczniki
„Polskie wydatki obronne w tym roku będą niższe od planowanych” – do takiego wniosku doszedł po tej lekturze „społeczny księgowy MON” Tomasz Dmitruk z portalu Dziennik Zbrojny i miesięcznika „Nowa Technika Wojskowa”. Od ponad dekady skrupulatnie analizuje wszelkie dostępne materiały na temat wojskowego budżetu i wyciąga najczęściej trafne wnioski.
Po zestawieniu jednego z wykresów strategii z tegoroczną ustawą budżetową Dmitruk ocenił, że Fundusz Wsparcia sił Zbrojnych (główne zadłużeniowe źródło finansowania zakupów zbrojeniowych) zaciągnie w tym roku o 32,7 mld zł mniej pożyczek, a zatem najprawdopodobniej o zbliżoną kwotę spadnie ogólna suma wydatków MON. Gdyby tak się stało, byłby to spadek z deklarowanych przez rząd 4,7 proc. PKB do 4,1 proc. W liczbach bezwzględnych: z niemal 187 mld zeszlibyśmy do nieco ponad 158 mld zł. Dmitruk zastrzega, że to analiza oparta wyłącznie na dostępnych dokumentach i dlatego opatruje swój wniosek znakiem zapytania. Pełny obraz sytuacji będzie widoczny po kolejnych publikacjach aktualizacji planu finansowego Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych i jego wykonania. A tak naprawdę – to już tzw. wiedza powszechna – to, ile wydaliśmy na obronę w tym roku, będzie jasne w połowie przyszłego, gdy MF, BGK i NIK podsumują wykonanie budżetu.
To wszystko nie ułatwia odpowiedzi na pytanie: jak jest? „Zgodnie ze strategią zarządzania długiem, o ponad 30 mld ograniczono zaciąganie go na rzecz Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych, co w połączeniu ze wcześniejszym ograniczeniem wpływów o środki przeznaczone z budżetu MON na obronę cywilną (ponad 5 mld zł) w praktyce oznacza ograniczenie wydatków Funduszu o ok. 44 proc. w porównaniu z początkowym planem” – tłumaczy mi Dmitruk. Strategia nie jest jednak dokumentem „twardym”, jest bardziej wizją niż dyrektywą.
Niemniej skoro w całym kontekście zadłużeniowej zadyszki strategia przewiduje wyhamowanie w tym roku zadłużenia funduszu zbrojeniowego, to kierunek zmian wydaje się jasny. „Czy to zostanie wdrożone, pokaże aktualizacja planu Funduszu oraz sprawozdanie z jego wykonania” – mówi mój rozmówca. Bo – dodaje – z jednej strony takie sprawozdanie jest już dostępne za drugi kwartał i pokazuje wykonanie planu na poziomie zaledwie 16 proc. A z drugiej trzeba pamiętać, że największe wydatki z reguły następują w trzech ostatnich miesiącach roku. Tak było w 2024, gdy MON w końcówce roku wcisnął gaz do deski i doprowadził do wykonania ponad 65 proc. pierwotnego planu Funduszu.
Kłopot z właściwym odczytem licznika wydatków obronnych sięga czasów rządów PiS. To w 2022 r. podzielono je na dwie skale: na jednej jest budżet „właściwy” (głównie część 29 ustawy budżetowej – obrona narodowa), na drugiej jest wspomniany Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych, czyli pozabudżetowy sposób na zadłużanie się. W dużej szufladzie budżetowej w tym roku jest 3,1 proc. PKB (124 mld zł), resztę – aż do deklarowanych oficjalnie 4,7 proc. PKB ma uzupełnić Fundusz. Obecna koalicja, zanim przejęła władzę, bardzo taki kształt wydatków krytykowała, słusznie wskazując na chowanie zadłużenia w pozabudżetowych kieszeniach i ukrywanie prawdziwego stanu finansów państwa. Ale wskutek dalszego zwiększania wydatków socjalnych, zdrowotnych, zbrojeniowych i innych znalazła się w sytuacji bez wyjścia – musi nawet zwiększać fundusze dłużne, by zachować finansową stabilność.
Czytaj też: Żelazna Brama do odstraszania. Manewry, w których najciekawsze jest to, czego nie widać
Poza budżetem
„Z punktu widzenia MON największym problemem jest to, że zadłużenie Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych w kolejnych latach musi być spłacane z budżetu państwa, z części przeznaczonej na obronę narodową. To obciążenie w perspektywie wieloletniej poważnie ograniczy możliwość zawierania kolejnych umów na dostawy sprzętu wojskowego. Dlatego w planie wydatków MON już w latach 2028–29 pojawia się finansowa ściana” – wyjaśnia Dmitruk.
O zagrożeniu tym napisała Najwyższa Izba Kontroli w jednym z ostatnich sprawozdań pokontrolnych. Przeniesienie spłaty tego zadłużenia do innych części budżetu odciążyłoby budżet MON, ale spowodowałoby wzrost państwowego długu budżetowego w innych miejscach.
W roku 2029 państwowy dług publiczny może sięgnąć 59,5 proc. PKB. A to z nim związane są „progi ostrożnościowe”, których przekroczenie wymusza na rządzie decyzje najpierw poważne, a potem drastyczne. Gdy zadłużenie przekroczy 55 proc. PKB, co według resortu finansów stanie się już w 2028 r., muszą być wprowadzone ograniczenia w wydatkach państwa.
„Po raz pierwszy w historii Ministerstwo Finansów zakłada przekroczenie ustawowego progu ostrożnościowego. Jeśli to się zdarzy, od 2030 r. wprowadzamy procedury austerity – nie będziemy mogli mieć deficytu w budżecie, wzrost wydatków na pensje sfery budżetowej będzie zamrożony, a waloryzacja rent i emerytur ograniczona. To duża rzecz” – mówi Krzysztof Kropidłowski z Polityki Insight w podkaście „Wartość dodana”. Można powiedzieć, że to byłby szok dla Polaków przyzwyczajonych przez ostatnią dekadę do bezdenności worka publicznych wydatków.
A jeśli zadłużenie Polski pokona barierę 60 proc. PKB, wtedy – zgodnie z konstytucją – na dalsze zadłużanie spada gilotyna: „Nie wolno zaciągać pożyczek lub udzielać gwarancji i poręczeń finansowych, w następstwie których państwowy dług publiczny przekroczy trzy piąte wartości rocznego PKB”, przesądza art. 216 ustawy zasadniczej. Jeśli więc prognoza resortu finansów się sprawdzi, na przełomie dekad zbliżymy się do prawnej granicy braku możliwości dalszego zadłużania państwa.
„Dlatego w strategii mamy radykalny wzrost zadłużenia pozabudżetowego. Na koniec roku będzie to ok. 423 mld zł, a w ciągu czterech lat ma się zwiększyć do ok. 770 mld zł. To jest miara tego, jak wiele naszych wydatków jest finansowanych poza budżetem, a trzeba pamiętać, że takie finansowanie jest droższe niż budżetowe” – dodaje Kropidłowski. Pozabudżetowe zadłużenie tkwi głównie w funduszach zarządzanych przez Bank Gospodarstwa Krajowego, z których największy to FPC – dług covidowy, a drugi to właśnie FWSZ – finansowanie zbrojeń. Z czasem ten drugi ma być pierwszy i za cztery lata może wynieść 325 mld zł.
Plan B
Tę sytuację krytykowała NIK, wskazując na „wadliwe zaprojektowanie” Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych. Strategia ministra finansów Andrzeja Domańskiego częściowo bierze to pod uwagę, redukując plan zadłużania się na zbrojenia w krótkiej perspektywie. I ma plan B.
„Rząd czeka na środki z SAFE, unijnego programu finansowania zbrojeń), gdzie kredyty są na dłuższy okres i na lepszych warunkach (Security Action for Europe)” – nieco uspokaja Tomasz Dmitruk.
Jak poinformowało MON, zaakceptowany przez Brukselę polski wniosek do instrumentu SAFE opiewa na 43,7 mld euro, czyli prawie 186 mld zł. To niemal dokładnie tyle, ile miał wynosić cały tegoroczny budżet obronny. Strategia zadłużeniowa zawiera wyraźne wskazanie, że europejskie pieniądze są priorytetem. „W dalszej kolejności są kredyty komercyjne zabezpieczone gwarancjami instytucji rządowych państw, z których pochodzić będą dostawy sprzętu oraz pożyczki udzielone przez rząd USA w ramach programu FMF (Foreign Military Financing). Przewidywany jest też wzrost udziału obligacji emitowanych na rynku krajowym, tańszych niż kredyty. Ale pozabudżetowe finansowanie zbrojeń zostanie z nami na lata, bo Ministerstwo Finansów nie ma wyjścia. W obecnej sytuacji finansową ścianę trzeba w Polsce przesunąć, by się z nią nie zderzyć.
Wprowadzone kilka dekad temu progi ostrożnościowe odzwierciedlały zupełnie inną rzeczywistość: kraju na dorobku, starającego się za wszelką cenę być „prymusem” przejrzystości wśród unijnych gospodarek. Nasz limit zadłużenia nie przystaje do realiów nawet krajów znajdujących się w innej lidze, bo mających wspólną walutę euro. Średni poziom zadłużenia rządowego w tej strefie to 88 proc., a więc dużo powyżej naszego limitu. Portugalia, Hiszpania, Belgia, Francja, Włochy i Grecja – pomimo drastycznych cięć sprzed lat – są jeszcze wyżej. Nawet szczycące się swoim „czarnym zerem” Niemcy mają dług PDP na poziomie 62,3 proc. PKB. Czy odsunięcie ściany będzie wymagało też przesunięcia progów 55 i 60 proc.? Wymagałoby to zmiany ustaw i konstytucji, potrzeba pilnej dyskusji o tym.
Teraz, na krótką metę, w oczy może zajrzeć dramat. Dokument finansowy nieoficjalnie uzyskany przeze mnie z wojska zawiera groźne wzmianki m.in. o tym, że nastąpiło „pełne zaangażowanie limitów środków finansowych w Planie Modernizacji Technicznej w całej perspektywie planistycznej do 2029 r.”.
Unijny SAFE pozwoli Polsce „zrolować” kosztowne zadłużenie FWSZ na inne, o korzystniejszych warunkach. „Priorytetowo te środki mają być wykorzystane na umowy już podpisane. Poszukamy takich umów, gdzie da się skierować kredyty SAFE, a odciążony dzięki temu budżet pozwoli na finansowanie innych zamówień. Jeśli środki z SAFE trafią do FWSZ, jego zadłużenie może nagle wzrosnąć, ale koszty jego spłaty spadną” – tłumaczy Dmitruk.
Nawet jeśli Polsce nie uda się wykorzystać całej przyznanej przez Komisję Europejską sumy, poduszka finansowa ratująca wydatki obronne na pewno się pojawi. „Dzięki SAFE spłaszczymy wykres i przesuniemy ścianę o kilka lat, ale jej masa będzie coraz większa” – przestrzega mój rozmówca.