Debata: Jak reformować finanse publiczne
Ścieżka nad urwiskiem
Nie jest prawdą, że w dobie kryzysu stoimy wobec prostego politycznego wyboru: tniemy lub zwiększamy wydatki publiczne. Jedno i drugie trzeba robić jednocześnie: w różnych miejscach i wyważonych proporcjach piszą były wicepremier Jerzy Hausner i były minister finansów Mirosław Gronicki.

Kilka miesięcy temu w artykule w „Gazecie Wyborczej”, ale także w innych wypowiedziach publicznych, przestrzegaliśmy, że światowy kryzys gospodarczy dotknie także Polskę, że problem jest znacznie poważniejszy, niż zakłada to rząd i opisują media. Twierdziliśmy, że już wkrótce będziemy mieli do czynienia z gwałtownym pogorszeniem się warunków gospodarowania, a skutkiem tego będzie recesja. Uniknąć jej się nie da, ale jak będzie gwałtowna i głęboka, zależy od polityki gospodarczej. Sądziliśmy, że prawidłowa polityka nie może czekać na rozwój wydarzeń i powinna wręcz uprzedzać możliwość realizacji najczarniejszych scenariuszy.

Po paru miesiącach wiadomo, że nasza gospodarka już znajduje się w kryzysie, ale polityka gospodarcza jest, naszym zdaniem, nadal nieadekwatna do sytuacji. Ciągle bowiem dominujący rządowi decydenci i ich doradcy zakładają, że nasze trudności są spowodowane wyłącznie czynnikami zewnętrznymi, a gospodarka ma mocne fundamenty. Uważają, że poradzimy sobie lepiej niż inni, powikłań nie będzie, szybko wyzdrowiejemy i będziemy mocniejsi, uodpornieni na kolejne importowane infekcje.

Rząd ordynuje więc nam cięcia tegorocznych limitów wydatkowych i utrzymanie deficytu budżetowego na założonym poziomie. Uważa, że koniunktura przyjdzie, gdy z kryzysem poradzą sobie Amerykanie i stara Unia. To oni przecież ten kryzys spowodowali, są bogaci i teraz muszą zwiększać swoje wydatki, aby się z niego wydobyć. Za jakiś czas przywrócą u siebie wzrost gospodarczy, a wtedy my na tym niezawodnie skorzystamy. Tak postępując wygramy najwięcej.
 

 

Wiemy już, że rząd zmienił prognozę wzrostu PKB dla 2009 r. z 3,7 do 1,7 proc. i zdecydował o zmniejszeniu tegorocznych limitów na ogólną kwotę 19,7 mld zł, uznając, iż dochody podatkowe i niepodatkowe mogą być mniejsze o 17 mld zł. Cięcia faktyczne to tylko 10 mld (a więc rzeczywiste potrzeby pożyczkowe całego sektora publicznego zwiększyłyby się jednak o 7 mld zł!). Pozostałe 9,7 przesunięto do Funduszu Drogowego, jednostki nie należącej do budżetu centralnego. W sumie obie te decyzje rządu oznaczają zmniejszenie „potencjalnego” deficytu w budżecie centralnym o 2,7 mld zł i o tyleż zmniejszenie centralnych potrzeb pożyczkowych.

Inne pytanie jest takie: czy te 10 mld zł to rzeczywiste oszczędności. Za takie bowiem uznajemy: trwałe ograniczenie wydatków bądź systemowe podniesienie ekonomicznej efektywności wykonywania zadań publicznych. Jeśli takie rozwiązania nie zostaną wdrożone, to wydatki przesunięto w czasie, przekształcając bieżące zobowiązania w przyszłe.

Praktyczny przykład. Fakt, iż w 2008 r. MON nie zapłaciło za zamówione uzbrojenie, to nie oszczędność, gdyż trzeba będzie zapłacić więcej później. Oszczędność byłaby wówczas, gdyby na przykład zlikwidowano część szkół oficerskich i korpusu oficerskiego. Najpierw jednak trzeba ponieść koszty odpraw, aby potem mieć większe oszczędności. Mechaniczne cięcia nic tu same nie dadzą. I jeszcze jeden przykład. Rządowe cięcia dotyczą także budżetów wojewodów. Wielu z nich zgodziło się na redukcję wydatków na pomoc społeczną. Zrobili tak, bo w 2008 r. mieli w tej pozycji znaczącą nadwyżkę. To zrozumiałe, bezrobocie i wydatki socjalne przez parę lat wyraźnie spadały. Zastanówmy się jednak, co się stanie, jeśli w 2009 r. bezrobocie gwałtownie wzrośnie. To, co „zaoszczędzono” w dobrym roku, trzeba będzie wydać z nawiązką w znacznie gorszym.

Obiektywnie rząd znalazł się w bardzo trudnej sytuacji. Jeszcze nie znowelizował budżetu, a już nasuwa się pytanie, czy nowa projekcja dochodów jest prawidłowa. W ustawie budżetowej przyjęto, iż dochody wyniosą 304 mld zł, wobec 254 osiągniętych w 2008 r. Według nas maksymalne możliwe dochody przy wzroście PKB o 2 proc. to 270 mld zł (czyli o 34 mld mniej, niż założono), ale przy spadku PKB o 1 proc., czego nie można wykluczyć, to już tylko 260 mld (mniej o 44 mld). Jeśli mamy rację, to cięcia wydatków, aby utrzymać zaplanowany poziom deficytu budżetowego, powinny wynieść od 34 mld zł w górę, a nie 17, czego domagał się minister finansów. Przycięto 10 mld i co dalej? Każda redukcja wydatków budżetowych oznacza, że w jakimś stopniu mniejszy będzie krajowy popyt. To zmniejszy popyt na pracę, następnie zmniejszy dochody i zwiększy zobowiązania budżetowe. I co wtedy? Cięcie wydatków po części oznacza, że trzeba będzie wkrótce ciąć więcej. Słabnąca aktywność gospodarcza oznacza, że deficyt i potrzeby pożyczkowe będą większe, a ich pozyskanie trudniejsze i droższe od założonych.

Aby mówić o poważnych oszczędnościach, trzeba by ograniczyć zadania i zobowiązania publiczne, a to wymaga zmiany ustawodawstwa. A na tej drodze rząd jest konsekwentnie blokowany przez prezydenckie weto i brak parlamentarnego porozumienia z opozycją. Usunięcie tej bariery wymaga poważnego porozumienia się albo z PiS, albo z SLD. Nic na to jednak nie wskazuje.

Z tego też powodu trudno sobie wyobrazić, aby można było znacząco podnieść podatki. Tym bardziej że rząd PO-PSL nie zmienił decyzji poprzedników obniżających składkę rentową i podatki od dochodów osobistych. W zamian zafundował sobie dodatkową lukę budżetową. Naiwną jest wiara, że niepobrane w czasie prosperity przez fiskusa środki będą pomagać w podtrzymaniu gospodarki w czasie recesji. Widać z tego wyraźnie, że żadna z klasycznych formuł przywracania równowagi makroekonomicznej nie jest w naszym przypadku praktycznie do zastosowania.

Kluczem do sprawy jest szybkie zatrzymanie tendencji spadkowej, jej złagodzenie i odbudowanie wzrostu. To prawda, że to w znacznej mierze zależy od tego, jak głęboka i długa będzie recesja w zachodniej Europie i USA, ale nieprawdą jest sądzenie, że my nic nie mamy tu do zrobienia.

Nasza coraz bardziej dramatyczna sytuacja nie jest bowiem spowodowana wyłącznie czynnikami zewnętrznymi. Przewidywaliśmy już w 2006 r. spowolnienie gospodarcze po 6–8 kwartałach i tak się stało. Potem wielokrotnie formułowaliśmy ostrzeżenia. Przy czym nasze rozumowanie polegało na stwierdzeniu, że w latach 2006–2008 stopniowo narastają makroekonomiczne nierównowagi (m.in. zewnętrzna na rachunku bieżącym i budżetowa), na które polityka gospodarcza w ogóle nie reaguje bądź reaguje nieodpowiednio. Utrzymywaliśmy, że właśnie w latach dobrej koniunktury bezwzględnie trzeba hamować i reformować wydatki publiczne, a to przyczyni się do umocnienia wzrostu. W przeciwnym razie wzrost będzie spowalniał, a wtedy wrócą wszystkie problemy, z którymi mieliśmy do czynienia w latach 2001–2003, w tym wystąpi załamanie finansów publicznych.

Obecnie sytuacja jest o tyle gorsza, że znacznie wzrosło zadłużenie zagraniczne państwa i sektora prywatnego. Przy osłabieniu złotego, firmy i gospodarstwa domowe znalazły się w dramatycznej sytuacji, nieznanej w 2001 r.

Łączne zadłużenie zagraniczne wynosi obecnie około 900 mld zł, czyli mniej więcej 70 proc. PKB, a na początku dekady sięgało 288 mld, czyli 39 proc. PKB. Boom ostatnich lat był finansowany w znaczącej części przez zadłużanie zewnętrzne. A to był oczywisty sygnał ostrzegawczy, który rządzący zlekceważyli.

Decydenci zapomnieli też, jak w maju 2004 r., mimo ożywienia gospodarczego i przyspieszenia wzrostu, złoty osłabł do 4,94 za euro. To przecież pokazywało, że długookresowe umacnianie się złotego może zostać gwałtownie odwrócone. Tym bardziej więc nie wolno było dopuścić do rozpowszechnienia się w Polsce walutowych kredytów hipotecznych i spekulacyjnej gry opcjami walutowymi. Na obsługę całego długu zagranicznego trzeba będzie przeznaczać obecnie 4–5 proc. PKB, ale przy słabym złotym koszty te mogą wyraźnie wzrosnąć. Transferujemy w ten sposób własne oszczędności kosztem długofalowych możliwości rozwojowych.

Być może nie doszłoby do tego, gdyby nie posunięcie rządu PiS, aby stworzyć niezależną od NBP Komisję Nadzoru Finansowego, która między innymi zastąpiła dotychczasową Komisję Nadzoru Bankowego. Tamten nadzór był prowadzony przez fachowców i uznawany za skuteczny; zapewnił, że w polskim systemie bankowym nie wystąpiły zjawiska, które rozłożyły amerykańskie banki. Likwidacja Komisji Nadzoru Bankowego była motywowana – niestety – chęcią osłabienia roli NBP i pozycji Leszka Balcerowicza jako jego prezesa. KNF nie poradziła sobie i nie ustrzegła nas od wymienionych słabości. A to są naprawdę poważne problemy, których rozmiarów jeszcze w pełni nie znamy.

Trzeba uznać, że polityka gospodarcza ostatnich lat była błędna. Największa i nieodwracalna strata wynika z zaniechania przez rząd PiS programu wejścia do strefy euro. Łatwo sobie wyobrazić, ile mniej problemów mielibyśmy wszyscy, gdyby Polska – tak jak Słowacja – była w strefie euro. Porzucenie programu euro spowodowało utratę makroekonomicznych ram dla polityki gospodarczej. Gdy ich zabrakło, polityka gospodarcza stała się chaotyczna i niekonsekwentna.

Dzisiaj rzeczy postępują lawinowo. Od listopada mamy niespotykane dotychczas spadki eksportu. I jest mało prawdopodobne, że samo osłabienie złotego poprawi sytuację eksporterów. Większość z nich na dłuższy czas utraci swoje dotychczasowe rynki zbytu. Gwałtownie załamuje się produkcja przemysłowa. W IV kwartale 2008 r. spadła o 5 proc. W tym kwartale to będzie już wielkość dwucyfrowa. Załamują się inwestycje krajowe. Słabnie napływ inwestycji zagranicznych. To reakcja przedsiębiorców na problemy z finansowaniem inwestycji, ale też na oczekiwania recesyjne.

W drugiej połowie bieżącego roku załamanie w produkcji przeniesie się na rynek pracy. Jeśli spełni się prognoza rządowa, to zatrudnienie spadnie o 300 tys., a bezrobocie wzrośnie o ponad 0,5 mln. W ślad za tym spadną wpływy do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Narodowego Funduszu Zdrowia i Funduszu Pracy, a to oznacza dodatkowy deficyt sektora finansów publicznych.

Na razie to tylko początek regresu. Zaś rząd dostosowuje się do tego, co już się stało, z co najmniej kwartalnym opóźnieniem. To myślenie statyczne, a nie dynamiczne, przejaw mentalności księgowego, a nie ekonomisty. Ekonomista powinien analizować nie tylko stan obecny, ale też i przyszły. Nie może koncentrować się na kwestii deficytu budżetowego, co blokuje jego myślenie w dłuższej perspektywie, ale na problemie wzrostu i takim ukierunkowaniu wydatków, aby w następnym okresie dochody rosły. A to oznacza, że polityka gospodarcza – szczególnie teraz – nie może odnosić się tylko do finansów publicznych, ale musi mieć na względzie stan i perspektywy gospodarki realnej. To jej dynamika rozstrzyga ostatecznie o wydolności i bezpieczeństwie finansów publicznych.

Oczywiście, wiele można i należy zrobić po stronie finansów publicznych, a więc w domenie ministra finansów. Tu leżą zadania związane z systemowym naprawianiem finansów publicznych i skutecznym zarządzaniem długiem. Tu można uzyskać wiele, ale to nie wystarczy, jeśli nie wzrośnie aktywność przedsiębiorstw oraz nie zagospodarujemy zasobów pracy. A tu potrzebne są działania z domeny ministra gospodarki. Dopiero spójne działania w obu domenach pozwolą przezwyciężać słabości polityki gospodarczej i wychodzić z kryzysu.

Problem nie sprowadza się tylko do tego, czego państwo ma nie robić i nie finansować, ale też dotyczy tego, co – mając ograniczone zasoby, a w kryzysie jeszcze wyraźniej zredukowane – ma czynić i jak uruchamiać swoje zasoby, aby pobudzać rynek, konkurencyjność i wzrost gospodarczy.

Nie jest prawdą, że stoimy wobec prostego politycznego wyboru: tniemy lub zwiększamy wydatki publiczne. Obie te opcje są w naszym przekonaniu błędne. Ci, którzy chcą wyłącznie cięcia wydatków i niskiego deficytu, niech sobie przypomną, czym się skończyła taka polityka na przełomie poprzedniej i obecnej dekady. Jakie były jej skutki gospodarcze i społeczno-polityczne i jak długo wychodzono z zapaści finansów publicznych. Z kolei ci, którzy lekarstwo widzą w zwiększaniu wydatków publicznych i dalszym zadłużaniu, winni sobie przypomnieć epokę gierkowską, dekadę radosnego rozwoju, która doprowadziła do krachu i długotrwałego zastoju. Niewątpliwie w obecnej sytuacji ścieżka wychodzenia z kryzysu jest bardzo wąska, ale tym bardziej trzeba ją pilnie wyznaczyć i zdecydowanie nią podążać.

Podstawą antykryzysowego programu musi być określenie potrzeb pożyczkowych i źródeł ich pozyskania w perspektywie trzech lat i twarde przyjęcie, że nie ma możliwości ich zwiększenia. Oznacza to, że wydatki będą się kształtować w określonym przedziale, determinowanym z jednej strony ceną, po której rząd będzie pozyskiwał środki, zaś z drugiej sprawnością zarządzania długiem. Pole manewru będzie tym większe, im bardziej rząd w prowadzeniu polityki będzie wiarygodny i konsekwentny. Jeśli nie da się w przyjętych ramach finansować wydatków, to pozostanie ich zdecydowana redukcja. To wymaga przygotowania przez rząd „planu ograniczania wydatków publicznych” wraz z projektami odpowiednich ustaw. Z drugiej strony, program musi być zorientowany na usuwanie barier działalności gospodarczej oraz aktywizowanie wszelkich dostępnych zasobów. W tym obszarze widzimy cztery podstawowe kierunki działania:

1Otwieranie poprzez dyplomację rynków wschodnich. W tym punkcie zasadnicze znaczenie ma dla nas obecnie Białoruś i Ukraina. Polska powinna stać się politycznym pośrednikiem między władzami Białorusi i Unią Europejską, postulować polityczne otwarcie w zamian za otwarcie gospodarcze. Równocześnie naszym zadaniem jest wspomaganie władz Ukrainy w zwalczaniu kryzysu gospodarczego. Dotychczas koncentrowaliśmy swoją uwagę na ukraińskiej polityce, teraz punktem węzłowym musi być ukraińska gospodarka. W jednym i drugim przypadku nie stawiajmy żadnych politycznych warunków, natomiast twardo domagajmy się, aby wspólne działania gospodarcze były zorientowane rynkowo i wolne od korupcji.

2Odblokowywanie kanałów finansowania działalności gospodarczej. Tu, naszym zdaniem, nie unikniemy „sterylizacji” toksycznych aktywów w polskim systemie bankowym. W pierwszej kolejności dotyczy to opcji walutowych. Przy obecnym osłabieniu złotego to także problem banków, które będą tracić płynność w wyniku niewypłacalności przedsiębiorstw, które kupowały opcje. Rozsądnym rozwiązaniem byłaby ich zamiana na regularne kredyty i stopniowe wykupywanie najbardziej zagrożonych przez państwo. W zamian za to banki, które nie tworzyłyby dodatkowych rezerw, zobowiązałyby się do prowadzenia akcji kredytowej w oparciu o uwolnione środki. Operacją wykupywania mógłby zająć się BudBank, kontrolowany przez BGK, o ile uzyskałby odpowiednią licencję, a BGK zostałby rzeczywiście dokapitalizowany. Jeśli rząd nie zareaguje, to niedługo większość banków nie będzie spełniać kryteriów opłacalności. Trzeba będzie je dokapitalizowywać bądź przejmować, co oznaczałoby konieczność wielokrotnie większego zaangażowania środków publicznych, a te ograniczone są możliwościami pożyczkowymi państwa.

3Pobudzenie aktywności inwestycyjnej. Tu kluczowe znaczenie ma przeznaczenie środków unijnych przede wszystkim na inwestycje. Jednak jeśli będą to wyłącznie inwestycje publiczne, ich natychmiastowy wpływ na inwestycje sektora prywatnego będzie nieistotny. Dlatego najbardziej potrzebne są teraz takie programy, które uruchamiając finansowanie inwestycji publicznych, równocześnie są skojarzone z inwestycjami prywatnymi. Klasyczny przykład: budujemy halę sportową ze środków publicznych, ale jednocześnie umożliwiamy inwestorom prywatnym lokalizację w jej obrębie albo w pobliżu przedsięwzięć, z których opodatkowany dochód pozwoli utrzymać halę. W przeciwnym razie czeka ją los wielu budów socjalizmu. Najbardziej obiecujące byłyby miejskie programy rewitalizacyjne i infrastrukturalne, finansowane w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego. Rząd powinien przygotować uruchomienie krajowego konkursu na takie programy, finansując w pierwszej kolejności te z nich, które zapewnią najwyższy efekt mnożnikowy w sektorze prywatnym.

Innym niezbędnym działaniem jest włączenie do obiegu gospodarczego niepracujących aktywów Skarbu Państwa. Wartość księgowa samych aktywów finansowych sięga 450 mld zł. Część z tego można nawet teraz, w okresie załamania rynku kapitałowego, upłynnić, aby między innymi dokapitalizować BGK. Chodzi przede wszystkim o mniejszościowe udziały Skarbu Państwa. Ważniejsze jednak jest włączenie do obrotu gospodarczego nieruchomości, w tym zwłaszcza ziemi, którą najczęściej bezproduktywnie władają różne agencje rządowe (np. agencje podległe MON) czy spółki Skarbu Państwa (szczególnie PKP).

4Podtrzymywanie zatrudnienia. Nie można dopuścić do podobnego, jak w latach 2000–2003, wzrostu bezrobocia (z około 1 do 3,3 mln osób). Wówczas gwałtownie wzrosły zobowiązania Funduszu Pracy (zasiłki dla bezrobotnych) i świadczenia z pomocy społecznej, a wpływy ze składek na fundusze ubezpieczeń społecznych przez trzy lata nie rosły. Tym, którzy już o tym zapomnieli, przypominamy, że w powiatowych urzędach pracy w 2001 r. brakowało środków nie tylko na zasiłki, ale nawet na opłacenie rachunków za elektryczność. Potencjalny przyrost bezrobocia nie będzie aż tak duży, ale może ono w przyszłym roku dotknąć ponad 2 mln osób. I lepiej z wyprzedzeniem podjąć działania nakierowane na utrzymanie ludzi na rynku pracy, niż potem zajmować się nimi jako bezrobotnymi i podopiecznymi pomocy społecznej.

Inne z proponowanych przez nas rozwiązań to umożliwienie urzędom pracy czasowego dotowania zatrudnienia osób objętych zwolnieniami grupowymi, pod warunkiem, że pracodawca zapewni im odpowiednio długie zatrudnienie. Ważnym obszarem aktywizacji zawodowej może stać się w naszych warunkach ekonomia społeczna, czyli te formy gospodarowania, które nie są nastawione na zysk. Potrzebne jest jednak pilne uchwalenie ustawy o przedsiębiorczości społecznej, wprowadzającej rozwiązania wzorowane na doświadczeniach tych krajów, w których ekonomia społeczna tworzy znaczącą liczbę miejsc pracy. Środki publiczne, użyte na ten cel, będą i tak mniejsze niż te, które trzeba będzie wypłacić bezrobotnym i wykluczonym. A jednocześnie osoby aktywne w sektorze ekonomii społecznej w przyszłości łatwiej znajdą pracę w sektorze rynkowym niż osoby długotrwale bezrobotne.

To, co proponujemy, zdaje się korespondować z niektórymi tezami zeszłotygodniowego wystąpienia Donalda Tuska w Sejmie. Za szczególnie ważne uznajemy jego słowa dotyczące ochrony miejsc pracy. Byle tylko za jasną deklaracją premiera tym razem poszły pilnie konkretne rządowe działania.

***

Pisząc ten artykuł nie stawiamy sobie za cel przedstawienie czy skomentowanie wszystkich rozsądnych propozycji pobudzania aktywności gospodarczej i uproduktywniania dostępnych zasobów. Jest ich z pewnością więcej niż te, które wymieniamy. Chodzi nam natomiast o dyskusję nad programem gospodarczym, który nie sprowadzałby się do cięcia wydatków budżetowych i nie prowadził do powiększania wydatków ponad racjonalnie zdefiniowane możliwości pożyczkowe państwa.

W obecnych warunkach ścieżka skutecznej polityki gospodarczej jest naprawdę wąska. Z jednej strony grozi nam utrata kontroli nad finansami publicznymi: takie zadłużanie się, przy którym pożyczając coraz więcej, będziemy mogli wydać coraz mniej. Z drugiej, zagrożeniem jest tak głęboka zapaść w sferze realnej, że żadne ograniczenia wydatków nie pozwolą utrzymać równowagi. Domagamy się więc polityki, która działania w sferze finansów publicznych powiąże z antyrecesyjnym działaniem państwa w sferze realnej. Tylko taka polityka – naszym zdaniem – stwarza szanse na opanowanie coraz groźniej wyglądającego kryzysu.
 

 

Aktualności, komentarze

W nowej POLITYCE

Zobacz pełny spis treści »

Poleć stronę

Zamknij
Facebook Twitter Google+ Wykop Poleć Skomentuj