Piętnasta rocznica szczytu NATO w Bukareszcie – na początku kwietnia tego roku – przeszła bez echa. Nic dziwnego, bo nie był to szczyt chwały. Ze spotkania w 2008 r. nikt chyba nie ma dobrych wspomnień i mało kto chce je pamiętać – poza Ukrainą. To wtedy padła bowiem przypominana dziś wciąż obietnica, że Ukraina i Gruzja staną się członkami NATO. Sojusz obiecał wówczas wyznaczenie obu krajom ścieżki przygotowań i integracji, co nigdy nie nastąpiło.
Przed lipcowym szczytem NATO w Wilnie, do którego zostało tylko kilka tygodni, pytania o członkostwo Ukrainy i jej współpracę z NATO wracają, ale Sojusz w tej pierwszej kwestii nadal nie ma jasnej odpowiedzi poza przypominaniem frazy z Bukaresztu. Może jakiś konkret padnie na samym szczycie, choć wymagałoby to politycznego cudu lub trzęsienia ziemi. Na Litwie te pierwsze podobno się zdarzały, te drugie są raczej rzadkością. Chociaż zmiana krajobrazu geopolitycznego sprzyja tektonicznym przesunięciom.
Po tych 15 latach świat, Europa, NATO i Ukraina są zupełnie inne, nie tylko w wyniku rozpętania kilku rosyjskich i zakończenia kilku amerykańskich wojen (była też przynajmniej jedna zaczęta przez Europejczyków, nad Libią). W pierwszej połowie 2008 r. Ameryka była przed wyborami, które przyniosły nieudany reset z Rosją. Zachód był przed kryzysem finansowym, który na kilka następnych lat pozbawił go pewności siebie, inicjatywy i pieniędzy. Polska była wciąż w euforii po wejściu do instytucjonalnej Europy, ale już czuła ukąszenia populizmu i polaryzacji. Rosja? Rok przed Bukaresztem w Monachium Władimir Putin przestrzegł Zachód przed rozszerzaniem NATO i odkrył swój plan neoimperialnej ekspansji kosztem bezpieczeństwa i suwerenności sąsiadów. Cztery miesiące po Bukareszcie obietnice spełnił, wysyłając samoloty i czołgi na Gruzję. Rola Chin w całej tej układance nie była w ogóle dostrzegana. A Ukraina? Wówczas nie czuła bezpośredniego militarnego zagrożenia i jak wiele innych krajów byłego wschodniego bloku widziała NATO w szerokim kontekście integracji politycznej i ekonomicznej z Zachodem. Przy czym Kijów i jego zachodni partnerzy – wówczas jeszcze nie sojusznicy w sensie wojskowym – byli świadomi bagażu problemów związanych z wszechobecną korupcją, nieprzejrzystymi oligarchiami, stanem w sferze wojskowej na granicy zapaści. Nikt nie domagał się i nie przewidywał, że sprawy potoczą się szybko – zwłaszcza że później jeszcze się skomplikowały, a Ukraina zamiast przechylać się ku Zachodowi, balansowała. Gdy jesienią 2013 r. w Kijowie wybuchł proeuropejski bunt, a kilka miesięcy później Putin po raz pierwszy użył siły, by go zdławić, przyszła refleksja, że wszyscy przespali krytyczny moment, nie tylko w relacjach NATO–Ukraina. Ale w następnych latach zwyciężyła strategia deeskalacji za wszelką cenę. Dopiero drugi atak Rosji na Ukrainę – dowód kompletnego fiaska tamtej strategii – sprawił, że na Zachodzie zaczęto dopuszczać perspektywę bezprecedensowego zbliżenia, a nawet szybkiego członkostwa Ukrainy w NATO.
Były dowódca wojsk USA w Europie: Rosja jest groźna
Na co zgody na razie nie ma
Najnowszym dowodem, jak bardzo inny dziś jest klimat, są płynące z amerykańskich mediów spekulacje, że w przypadku Ukrainy możliwe byłoby odejście od „regularnej” ścieżki do NATO. Schemat ten został już zastosowany i częściowo wykonany w przypadku Finlandii, która weszła do Sojuszu po niecałym roku od złożenia wniosku, bez skomplikowanych negocjacji i testów wiarygodności nazywanych „Membership Action Plan”. To, że Szwecja wciąż jest w poczekalni, wynika z nadzwyczajnych trudności politycznych po stronie Turcji i Węgier, a nie z tego, że testu by nie zdała. Ale w odniesieniu do Ukrainy Zachód zawsze podnosił do tej pory, że sprawa jest o wiele bardziej skomplikowana. Wielkość kraju, liczba ludności, jego położenie, warunki geostrategiczne były zawsze okolicznościami obciążającymi, a nie takimi, które mogły przyspieszyć proces akcesyjny. Do tego dochodziły trudności polityki wewnętrznej – niestabilność polityczna, korupcja, przestępczość, także w aparacie bezpieczeństwa – czy nieszczelność granic. Te obawy nadal ma prezydent USA Joe Biden. Poproszony o komentarz do prasowych sugestii stwierdził, że jest przeciwny drodze na skróty. Co nie znaczy, że nie zgodzi się na jakieś ułatwienia, choćby po to, by nie powstało wrażenie, że Zachód wciąż bierze pod uwagę stanowisko Rosji.
W realiach „przedwojennych” takie obawy były nie bez znaczenia po tym, jak dwie fale rozszerzenia NATO na wschód – z 1999 i z 2004 r. – były w Moskwie z rosnącą agresją postrzegane jako ingerencja w jej „strefę wpływów”, której nienaruszalność – wedle interpretacji Kremla – została przez Zachód zagwarantowana w tzw. Akcie Stanowiącym NATO–Rosja z 1997 r. i wcześniejszych ustnych porozumieniach dyplomatycznych. Dziś Aktu Stanowiącego nikt nie uważa za literalnie obowiązujący (choć czy trafi on do kosza na szczycie w Wilnie, do końca nie wiadomo), a z Moskwą NATO chce rozmawiać już wyłącznie z pozycji siły. Nie oznacza to wcale automatycznego ani szybkiego przyjęcia Ukrainy. Bo wojna, tak jak uświadomiła nieodzowność wiarygodnych gwarancji bezpieczeństwa, tak pokazała poziom ryzyka związany z rosyjskim neoimperializmem. NATO może chętniej patrzeć dziś na Ukrainę, ale wojny z Rosją o Ukrainę nadal nie chce.
Dlatego w Sojuszu trwa gorączkowe – tym bardziej, im mniej czasu zostało do szczytu – wymyślanie koncepcji pośrednich, mających z jednej strony dać Kijowowi w Wilnie coś więcej niż dostał w Bukareszcie, a z drugiej nie pakować NATO w scenariusz prowadzący do wojny. Pierwszym, najmniej kontrowersyjnym, ale raczej symbolicznym, gestem będzie podniesienie poziomu oficjalnych relacji NATO z Ukrainą do poziomu rady. W tej instytucji Ukraina będzie zasiadać jako równorzędny partner – słyszymy od sekretarza generalnego Jensa Stoltenberga wyjaśnienie retorycznie zgrabne, ale z drugiej strony będące przyznaniem, że istniejąca komisja NATO–Ukraina to układ nierówny i nieodpowiadający statusowi tego kraju. Ironia to i paradoks, że od 2002 r. NATO ma taką radę z Rosją, dziś co prawda zawieszoną, ale nie zlikwidowaną. Jeśli pierwsza sesja nowej rady z prezydentem Wołodymyrem Zełenskim i 31 przywódcami państw NATO uda się w Wilnie, będzie to widoczny znak zmiany podejścia, ale jeszcze nie przełom.
Tym byłoby zaproszenie Ukrainy do rozpoczęcia rozmów akcesyjnych, wytyczenie ich harmonogramu czy wręcz sugestia terminu przyjęcia w poczet członków NATO. Ale na to w Sojuszu zgody nie ma.
Czytaj także: Po rosyjskiej agresji. Potrzebujemy nowego planu dla Rady Europy
Ukraina w NATO? Coś musi się w Wilnie zdarzyć
Stąd inicjatywa sekretarza generalnego, wsparta nieoficjalnie przez USA, by wykonać kolejny gest i formalnie ogłosić, że Ukrainy nie będzie obowiązywać zwyczajowa ścieżka MAP (membership action plan) i że procedury akcesyjne, gdy już się rozpoczną, będą skrócone. Elementem dodatkowym szerszego otwarcia drzwi dla Ukrainy miałaby być deklaracja, że rozmowy akcesyjne nastąpią „niezwłocznie” po zakończeniu działań zbrojnych lub – co byłoby bardziej odległe – po ustanowieniu z Rosją rozejmu czy pokoju. Wszystko razem nie oznacza jeszcze żadnego automatyzmu akcesji, choć należy oczekiwać, że przez optymistów i entuzjastów tak zostanie to odczytane i rozpropagowane – jako „pierwszy krok Ukrainy do NATO”. Stoltenberg z ostrożności zawsze podkreśla, że choć wszyscy sojusznicy zgodzili się, by Ukraina była w NATO (nie mówi dziś, że stało się to 15 lat temu), to decyzja w tej sprawie należy do Ukrainy i pozostałych sojuszników. Sekretarz generalny wypowiada tę formułkę jako zaklęcie mające odrzucać domysły, jakoby Rosja miała w tej sprawie weto. Z drugiej strony formuła ta przypomina, że w obowiązującym w NATO mechanizmie jednomyślności 31 rządów w stolicach (a niebawem zapewne 32) musi się zgodzić na przyłączenie każdego kolejnego kraju. Pomimo optymizmu, jaki czasem udziela się również Norwegowi, perspektywa zgody wszystkich na przyjęcie Ukrainy jest wciąż odległa i wcale nie taka pewna. Ostatecznie będzie podejmowana przez polityków w konkretnym momencie i w konkretnych warunkach.
W Sojuszu istnieje jednak rosnące przekonanie, że coś powinno, a nawet musi się zdarzyć przed rozwiązaniem docelowym. Że środki pośrednie, poprzedzające członkostwo Ukrainy, powinny przybrać postać „trwałych i wiarygodnych gwarancji bezpieczeństwa”, jak to formułuje Stoltenberg (ściślej ostatnio posługuje się sformułowaniem „ramy dla zagwarantowania Ukrainie bezpieczeństwa”). Nota bene jego zdolności dyplomatyczne i komunikacyjne okazują się tak nieodzowne, że w NATO znowu coraz więcej mówi się o przebłaganiu go, by nie odchodził we wrześniu. Na razie jednak zadaniem tego czołowego polityka nie tylko Sojuszu, ale i Europy, pozostaje takie sformułowanie komunikatu końcowego z Wilna, by nie urazić Kijowa, a jednocześnie utrzymać „sojuszniczą jedność”.
Czytaj także: Patriot strącił kindżała. Dlaczego to sukces nie tylko Ukrainy?
Koalicja chętnych, wielka czwórka, model izraelski
Skoro NATO nie zaoferuje Ukrainie wprost zaproszenia do Sojuszu, to co będzie w stanie zaproponować? Więcej uzbrojenia na dziś, jutro i pojutrze – w bardziej zorganizowanej, uporządkowanej formule, z większymi funduszami. Więcej szkoleń, edukacji wojskowej, działań integracyjnych ułatwiających współdziałanie z wojskami NATO. Więcej pieniędzy na odbudowę i modernizację ukraińskiego przemysłu zbrojeniowego – zwłaszcza że ma to obopólną wartość i koresponduje z podobnymi inicjatywami Unii Europejskiej. Ale to wszystko jeszcze nie wyczerpuje esencji „trwałych i wiarygodnych gwarancji bezpieczeństwa”, choć na pewno przyczynia się do ich stworzenia. Te kojarzą się bowiem z zapewnieniem przez zagranicznych partnerów zdolności, sił i politycznej woli do obrony kraju nimi objętego, włącznie z użyciem sił zbrojnych. W najbardziej radykalnej postaci to już w zasadzie kolektywna obrona, choć bez formalnego parasola NATO.
Tylko kto na nią byłby gotowy? Nie wiemy, co na ten temat mówią przywódcy i ich reprezentanci przy owalnym stole Rady Północnoatlantyckiej. W obiegu publicystyczno-medialnym padają jednak rozmaite propozycje. „Koalicja chętnych, wielka czwórka, model izraelski” – w artykułach i wywiadach trwa konkurencja koncepcji, z których każda przewiduje kluczowy udział USA jako głównego gwaranta bezpieczeństwa Europy. Gdyby taka koncepcja zwyciężyła, powstałoby jednak coś w rodzaju NATO-bis, bez negatywnej konotacji z naszej polskiej historii politycznej, alternatywny, specjalny format bezpieczeństwa spełniający zasadnicze cechy formalnego sojuszu. Jeśli owe gwarancje bezpieczeństwa byłyby zapewnione traktatowo, można by wręcz mówić o nowym ładzie. To jednak mogłoby oznaczać zmniejszenie roli samego NATO, więc trudno przypuszczać, by sojusznicy zdecydowali się na taką równoległą formułę.
Aby spełnić postulat gwarancji, a jednocześnie zachować prymat Sojuszu, trzeba stworzyć jakiś format pośredni, nieangażujący pełni potencjału odstraszania i obrony. Zachód ma jednak z takimi inicjatywami złe doświadczenia. W kontekście Ukrainy często przywoływane jest memorandum budapeszteńskie, które co prawda nie zawierało żadnych gwarancji bezpieczeństwa, ale sprawiało wrażenie, jakoby USA i Wielka Brytania (wraz z Rosją!) objęły patronat nad bezpieczeństwem Ukrainy (oraz Białorusi i Kazachstanu), co zostało boleśnie zweryfikowane przez historię. Ewentualne „memorandum wileńskie”, o ile zostanie przyjęte, musi za wszelką cenę uniknąć porównań do litery i ducha tekstu z Budapesztu, a przy tym powinno zawierać dużo twardsze zapisy. Będzie to bardzo trudne, bo bez wątpienia zostanie odebrane w Rosji jako „zachodnia eskalacja” i kolejny w oczach Moskwy dowód, że „NATO uczestniczy w wojnie”.
Jak w wielu wcześniejszych przypadkach, im bliżej trudnej decyzji, tym bardziej prawdopodobne jest jej odłożenie. W Wilnie najprawdopodobniej padnie wiele zapewnień i obietnic dotyczących przyszłości Ukrainy po zakończeniu wojny, ale trudno przewidywać, by szczyt przyniósł przełomowe decyzje na teraz, poza symbolicznym powołaniem Rady Ukraina-NATO. Takie podejście ma realistyczne podstawy. Trwa wojna, a jej wynik jest nie do przewidzenia, mimo najlepszych starań Zachodu i ogromnej ofiarności Ukraińców w walce nie tylko o własną wolność. NATO w sposób oczywisty nie jest dziś gotowe na realną wojskową integrację z Ukrainą – a Ukraina nie jest przygotowana, by szybko wejść do NATO (jeśli zachować w tej kwestii dotychczas stosowane kryteria). Agresywna i nieprzewidywalna Rosja będzie zniechęcać bardziej zachowawczych sojuszników do podjęcia ryzyka konfrontacji zbrojnej, a takie powstałoby w wyniku przyjęcia Ukrainy, zanim nastąpi – choćby tymczasowy – pokój. Wreszcie dostosowanie modelu odstraszania i obrony z Ukrainą będzie wyzwaniem na kolejną dekadę, w sytuacji gdy Sojusz jeszcze nie dokończył adaptacji wynikającej z decyzji Newport Warszawy i Madrytu, które w Wilnie mają być dodatkowo wzmocnione i wpisane w nowe formuły wydatków obronnych.
Co z Ukrainą? Zobaczy się w przyszłym roku w Waszyngtonie. Scenariusz na dziś jest taki, że w Wilnie Ukraina po raz kolejny zobaczy otwarte drzwi, ale przegrodzone czerwoną taśmą. Być może za tymi drzwiami zostaną ustawione drogowe pachołki z napisami: rozejm-pokój-reformy-dostosowanie. Ale transparentu „Witamy w NATO” nikt nie powiesi.