NIK odsłoni luki w polskiej obronności

Czy prezydent, rząd i szef MON nie wydali dokumentów kluczowych dla obronności państwa? Raporty NIK zapowiadane na przyszły rok mogą być druzgocące.

Prowadzone przez Najwyższą Izbę Kontroli trzy postępowania dotyczące obronności nie są zaskoczeniem, były zapowiedziane w planie kontroli. Ich nagromadzenie w jednym czasie, a zwłaszcza przewidywany termin przedstawienia rezultatów, sprawią jednak, że w przyszłym roku światło dzienne ujrzy materiał o bezprecedensowej wadze.

Nie wszyscy będą mogli je przeczytać. Dwa z trzech raportów – o Wojskach Obrony Terytorialnej i systemie bezpieczeństwa państwa – będą tajne, ale dostępne np. dla parlamentarzystów i osób posiadających odpowiednie poświadczenia dostępu do tajemnic. Trzeci – dotyczący PGZ i jego spółek zależnych – powinien być jawny. Dwa pierwsze mają być gotowe w połowie przyszłego roku, trzeci – w trzecim kwartale.

Trzy kontrole, a jedna nad wszystkie

Spośród trzech kontroli największe emocje wywoła zapewne ta dotycząca WOT, najwięcej potencjalnych wątków personalnych i biznesowych może się znaleźć w raporcie o PGZ. Ale najistotniejsza dla obronności będzie kontrola „Przygotowania obronne państwa w systemie bezpieczeństwa narodowego RP”.

Oficjalnie NIK informuje tylko, że procedura kontrolna trwa, a wyniki kontroli będą dostępne – w trybie niejawnym – zapewne w połowie 2019 r. Jak się nieoficjalnie dowiedziałem, działania kontrolne sięgają urzędów i osób umiejscowionych najwyżej w hierarchii państwa – zarówno cywilnej, jak i wojskowej. Chodzi bowiem o najważniejsze dla istnienia państwa kwestie: wojny i przygotowania do niej.

Kontrolerzy NIK nie badają zdolności czy gotowości sił zbrojnych, nie patrzą, ile czołgów jest w stanie opuścić bazy ani ile samolotów jest w gotowości do startu. Sprawdzają stan systemowej, a więc prawnej struktury bezpieczeństwa państwa. Pracują z dokumentami, tymi najwyższej rangi i o najściślejszej klauzuli tajności.

Robią przegląd ustaw i rozporządzeń, które określają strukturę, formę i czas wydania tych dokumentów. Weryfikują, kto i kiedy jest odpowiedzialny za to, by – przynajmniej na papierze – tryby maszynerii bezpieczeństwa kraju były gotowe do poruszenia w wyniku zdarzeń, które oby lepiej nigdy nie nastąpiły. Od stanu tych trybów, od naoliwienia całej maszynerii zależy w razie kryzysu szybkość i siła reakcji państwa na zagrożenia.

Dokumenty nie walczą, to oczywistość. Ale to one dają generałom, żołnierzom, prezydentowi, ministrom i obywatelom prawne ramy tej walki. Dają prawo do wydawania określonych funduszy na określone cele obronne określonym podmiotom. Jeśli dokumentów nie ma, inwestycje stają się bezprawne, a system bezpieczeństwa wchodzi w bezwład.

Skąd potrzeba kontroli NIK teraz?

By pełniej naszkicować zakres kontroli NIK, trzeba się cofnąć o kilka lat. W 2014 r. zostaje opublikowana „Strategia bezpieczeństwa narodowego RP” – ostatnia jaką mamy. Najważniejszym jej dokumentem wykonawczym jest „Polityczno-strategiczna dyrektywa obronna” wydana w 2015 r. Wprowadza ją w życie postanowieniem prezydent RP – to dokument ściśle tajny, istniejący w czterech egzemplarzach.

W uproszczeniu, dyrektywa jest instrukcją obsługi państwa na czas wojny. Zawiera bardzo szczegółowe wskazania kto, co, kiedy, z kim i dlaczego ma robić, by bronić kraju. W jawnej części postanowienia prezydenta RP z 17 lipca 2015 r. czytamy, że obowiązujące dokumenty wynikowe z poprzedniej dyrektywy, wydanej na podstawie strategii bezpieczeństwa z 2009 r., tracą moc z chwilą wprowadzenia nowych dokumentów, ale nie później niż w ciągu 10 miesięcy.

Żeby wpisać to wszystko w harmonogram polityczny: jest już po wyborach prezydenckich, Andrzej Duda jest prezydentem elektem. Ustępujący prezydent Bronisław Komorowski publikuje dyrektywę, ale zostawia następcy sporo czasu na wydanie nowych aktów. Postanowienie Komorowskiego opublikowano w Monitorze Polskim w dniu przekazania urzędu prezydenta 6 sierpnia 2015 r., ale z lipcową datą. Za 10 miesięcy, około połowy maja 2016 r., powinny być wydane nowe dokumenty wynikowe do dyrektywy.

Programy i plany obronne

O jakie dokumenty chodzi? Reguluje to mało znany, a bardzo ciekawy akt: Rozporządzenie Rady Ministrów z 15 czerwca 2004 r. w sprawie warunków i trybu planowania i finansowania zadań w ramach przygotowań obronnych państwa. Określa ono zawartość i tryb wydawania szczegółowych, w większości tajnych dokumentów z zakresu planowania operacyjnego i programowania obronnego.

Plany operacyjne obejmują centralny „Plan reagowania obronnego RP” i plany operacyjne ministerstw, urzędów centralnych, urzędów marszałkowskich, powiatów, gmin i miasta stołecznego Warszawy, plany operacyjne Sił Zbrojnych oraz plany ochrony szczególnie ważnych obiektów. W ramach programów obronnych sporządza się „Program pozamilitarnych przygotowań obronnych RP”, „Program doskonalenia obrony cywilnej” oraz bardziej znane publicznie dokumenty, jak program rozwoju Sił Zbrojnych i program mobilizacji gospodarki (plus mobilizacyjne rezerwy państwowe i stany zastrzeżone państwowych rezerw gospodarczych).

Każdy z tych dokumentów dotyczy osobnej kwestii, ważnej dla obrony kraju, a ich wzajemne zależności tworzą system przygotowań obronnych. Stanu i aktualności tych dokumentów dotyczy trwająca kontrola NIK. Jak wynika z rozporządzenia z 2004 r., plany i programy powinny być aktualizowane, gdy pojawia się nowa strategia bezpieczeństwa narodowego lub dyrektywa obronna. Na podstawie aktu wprowadzającego ostatnią dyrektywę obronną w lipcu 2015 r. powinny zostać zaktualizowane ponad dwa lata temu. Tak się jednak nie stało.

Generał Gocuł włącza alarm

Na brak tych dokumentów wskazywał w lipcu tego roku w głośnym wywiadzie dla POLITYKI były szef sztabu generalnego Wojska Polskiego gen. Mieczysław Gocuł. Dlatego, gdy dziś pyta o nie NIK, zapytałem go znowu o konsekwencje tych braków.

– Dzisiaj kontrola NIK stanu przygotowań obronnych państwa mija się z celem, tam powinien jechać IPN i spojrzeć na to z perspektywy historycznej, bo te dokumenty zwyczajnie straciły ważność – mówi gen. Gocuł jako cywil, ale nadal z wojskowym poczuciem obowiązku. – Dzisiaj państwo każe żołnierzom być w gotowości do obrony Ojczyzny. Wojsko lepiej lub gorzej stara się wywiązywać z tego obowiązku. Pytanie jednak brzmi: jak państwo wywiązuje się ze swoich obowiązków wsparcia naszych żołnierzy - uważa generał, wyraźnie rozżalony tym, że jego apel sprzed kilku miesięcy najwyraźniej nie odniósł skutku.

Prezydent wydaje „Główne kierunki rozwoju Sił Zbrojnych oraz przygotowań obronnych państwa”. Tak się stało, Bronisław Komorowski 3 sierpnia 2015 r.podpisał „główne kierunki”.

– Dlaczego sądzę, że dalszych dokumentów nie było? Bo znam praktykę. Wiadomo zresztą, że Rada Ministrów dopiero w tym roku wydała „Szczegółowe kierunki modernizacji technicznej Sił Zbrojnych”. To, o czym rozmawiamy teraz, nie jest wiedzą tajemną. Znana jest ona doskonale tym, którzy zajmują się sprawami bezpieczeństwa państwa. Znana jest również tym na Zachodzie i niestety na Wschodzie – konkluduje gen. Gocuł.

Nawet mniej zorientowani w tematyce muszą rozumieć, że plany użycia Sił Zbrojnych na wypadek zagrożenia bezpieczeństwa państwa, programy pozamilitarnych przygotowań obronnych państwa, w tym mobilizacji gospodarki, i plan reagowania obronnego państwa muszą stanowić spójną całość.

– To, czego brakuje nam do obrony kraju, umieszczamy w programie rozwoju Sił Zbrojnych. Natomiast tego, czego nie możemy pozyskać poprzez zakup, modernizację czy rozwój, poszukujemy w zapewnieniach naszych partnerów i gwarancjach sojuszniczych. Jeżeli nie mamy strategii, nie mamy planów, nie mamy programów, to i sojusznikiem jesteśmy mało wiarygodnym. Jak więc mamy zapewnić bezpieczeństwo i przetrwanie, co mamy organizować? – pyta generał, który na planowaniu w Sztabie Generalnym spędził wiele lat.

Na czym polega kontrola NIK?

Do kluczowych instytucji systemu bezpieczeństwa państwa, w tym do sztabu generalnego WP, Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, Kancelarii Prezydenta, BBN i innych, NIK wysłał listy pytań – o wspomniane dokumenty, czas ich wydania i skutki ich braku. Kontrolerzy rozmawiają z urzędnikami, wojskowymi, wzywają ich na przesłuchania. Za kłamstwo grozi kara, jak świadkom w sądzie. Niektórych prezes NIK może nawet na potrzeby postępowania zwalniać z obowiązku zachowania tajemnicy.

Nie znam dokładnej liczby przesłuchań ani nazwisk osób wezwanych do składania zeznań. Wiem jednak, że postępowanie dotyczy ludzi na najwyższych stanowiskach urzędniczych, być może również politycznych. Kiedy zapytałem o to gen. Gocuła, głównych luk w systemie doszukiwał się tam, gdzie określone procesy mają być inicjowane: – Czy Rada Ministrów udzieliła wytycznych do planowania przygotowań obronnych w państwie? Jeżeli tak, to dlaczego nie wyegzekwowała na ministrze obrony narodowej rozpoczęcia procesu planistycznego? Dlaczego minister spraw wewnętrznych nie zapytał o to, kiedy będą wytyczne dla wojewodów i gdzie jest plan reagowania obronnego?

Generał konkluduje, że planu po prostu nie ma. – Dlaczego np. BBN nie stwierdziło, że skoro trzeba zapoznać wojewodów z zadaniami, to zróbmy krajowe ćwiczenie obronne – postawmy zadania, skoordynujmy w państwie. Nie chcę wskazywać po imieniu, kto ma jaką odpowiedzialność, ale myślę, że sięga ona od prezydenta poprzez Radę Ministrów do ministra obrony narodowej. Bo trudno wymagać od samorządów, żeby wykonały decyzję, której nie dostały.

Zapomniany Kraj

Z ćwiczeniami Kraj jest dłuższa historia. O zamiarze ich przeprowadzenia wspominał w lecie 2015 r. odchodzący wtedy szef BBN gen. bryg. prof. Stanisław Koziej. Po wydaniu strategii bezpieczeństwa państwa i dyrektywy obronnej był prawie rok na opracowanie i ogłoszenie wspomnianych programów i planów, na podstawie których działa obronna machina państwa. Potem byłaby pora na sprawdzenie wszystkiego w praktyce – w ramach ćwiczeń Kraj.

Jednak czas mijał, a dokumentów nie wydawano. Dlaczego? Znowu wypada przypomnieć polityczny klimat. Dyrektywa obronna to lipiec 2015 r., szczyt kampanii między wyborami na prezydenta oraz do Sejmu i Senatu. Na kampanii upływają trzy z dziesięciu miesięcy przewidzianych na wydanie dokumentów. Prezydent Andrzej Duda po objęciu urzędu w sierpniu najpierw kompletuje nowy BBN, potem czeka na nowy rząd. Po stronie urzędującego gabinetu klimatu do współpracy też nie ma.

Po październikowym triumfie PiS cały dorobek poprzedników zostaje zakwestionowany i może nikomu do głowy nie przychodzi, że biegnie czas na wydanie dokumentów obronnych. Do MON wchodzi Antoni Macierewicz i zaczyna się wojna już nie tylko z poprzednikami, ale i z samym prezydentem. Współpraca kluczowych organów w systemie bezpieczeństwa zostaje zerwana. Efekt jest taki, że nie udaje się wydać ani dokumentów planistyczno-programowych, ani przeprowadzić ćwiczeń Kraj.

Pierwsza wzmianka o ćwiczeniach nadchodzi z BBN w tym roku, po odwołaniu Macierewicza i odbudowie współpracy z MON. Ale zapewne z braku wspomnianych dokumentów, ćwiczeń nie można przeprowadzić. Błędne koło strategicznej niemocy się zamknęło. Zapewne zostanie to dokładnie opisane w raporcie NIK. I nic nie da, że BBN właśnie zapowiedziało przeprowadzenie ćwiczenia Kraj na wiosnę 2019 r.

Abdykacja władz RP w zakresie zarządzania obronnością kraju

Gen. Mieczysław Gocuł był w czasie tych wydarzeń szefem Sztabu Generalnego. Czy coś robił, by ratować sytuację? – Jeszcze w listopadzie 2015 r. wystąpiłem do szefa BBN poprzez ministra obrony narodowej z propozycją zmiany tego stanu rzeczy. W zamian usłyszałem, że wdrożenie dyrektywy obronnej zagraża bezpieczeństwu państwa. Postanowiłem ponowić propozycję w marcu 2016 r. Tym razem bez odpowiedzi. Moim zdaniem efekt jest taki, że oto nastąpiła kompletna abdykacja władz RP w zakresie strategicznego zarządzania bezpieczeństwem narodowym.

Zdaniem generała znaleźliśmy się w sytuacji, która nie ma precedensu ani w przed-, ani w powojennej historii naszego kraju. – I to bez względu na to, którą wojnę mamy na myśli, czy tę ostatnią, czy z czasów Mieszka I lub Bolesława Chrobrego – mówi gen. Gocuł. – Ostatnie trzy lata wystarczyły, aby zniwelować dorobek i osiągnięcia trzech dekad. W sprawie ćwiczenia Kraj napisałem w listopadzie 2017 r. list do prezydenta. Ponownie zabrakło jakiejkolwiek refleksji.

Gen. Gocuł podaje przykład okrzykniętych wielkim sukcesem ćwiczeń Anakonda 18, których poligonowa część odbyła się w listopadzie. – To może ktoś mi powie, zgodnie z którym wojennym systemem dowodzenia, osiągano ten sukces? Czy był to system sprzed reformy w 2013 r., czy ten już po reformie, czy może nowy, dostosowany do obecnej reformy? Ćwiczenie strategiczne bez aktualnego wojennego systemu dowodzenia, a jaki sukces! – ironizuje.

WOT bez strategii

A co się dzieje dziś? Z oświadczeń szefa MON i prezydenta oraz podejmowanych decyzji wyłania się obraz precyzyjnie realizowanego planu, przemyślanych zamierzeń. Kupujemy nowoczesne uzbrojenie, organizujemy obronę terytorialną, tworzymy nową dywizję wojsk lądowych, pracujemy usilnie nad ściągnięciem do kraju na stałe wojsk sojuszniczych. Czego tu się czepiać? Braku kilku świstków? – stawiam pytanie gen. Gocułowi.

Generał wskazuje, że nie liczy się sam papier, a to, co na nim zapisano. – Proszę mi powiedzieć, na jakiej podstawie budujemy Wojska Obrony Terytorialnej? Gdy czytamy strategię bezpieczeństwa narodowego, to nie ma tam odniesienia do WOT. A w wydanych na podstawie strategii dokumentach nie może pojawić się nic, czego nie ma w strategii. Więc nawet jeśli prezydent Duda je zaktualizował, to na jakiej podstawie? Wreszcie dlaczego MON nie opracowało „Strategii rozwoju systemu bezpieczeństwa narodowego RP” jako strategii wojskowej, resortowej z zapisami dotyczącymi WOT?

Według publicznych informacji w lutym 2017 r. prezydent Andrzej Duda zaktualizował „Główne kierunki rozwoju Sił Zbrojnych oraz przygotowań obronnych państwa” z 2015 r., dodając do nich budowę WOT. Niemal pół roku po wyznaczeniu ich dowódcy i miesiąc po tym, jak formalnie zaczęły być piątym rodzajem sił zbrojnych.

Do czego jest potrzebna czwarta dywizja wojska?

Oprócz zaktualizowanych przez prezydenta „głównych kierunków” powstał też w końcu nowy program rozwoju Sił Zbrojnych, przyjęty i podpisany przez Mariusza Błaszczaka w listopadzie 2018 r. Są w nim i WOT, i czwarta dywizja wojsk lądowych, i modernizacja, i zmiana systemu dowodzenia – wszystko co dotychczas rząd w obronności realizuje.

To wystarczy? Niekoniecznie. – Proszę mi pokazać, gdzie jest dokument ze studium wykonalności i potrzebami operacyjnymi WOT, który mówi, że potrzeba akurat 53 tys. tych wojsk, a nie np. 54 tys.? Kto i kiedy określił miejsce, rolę i zadania WOT w systemie obronnym państwa? Do czego jest potrzebna czwarta dywizja wojska? Do tego, żeby pokazać, że coś się w wojsku dzieje? Wyrzucone pieniądze w błoto! – piekli się były szef sztabu.

Zapewne gen. Gocuł zdaje sobie sprawę, że te słowa sprowadzą na niego falę krytyki. Ale tak tłumaczy ostre stanowisko: – Według standardów NATO dywizja to związek taktyczny, który dowodzi liczbą od trzech do pięciu brygad! Mamy trzy dywizje, w tym jedną międzynarodową przy 13 brygadach. Dlaczego tworzymy czwartą dywizję, skoro mamy potencjał dowodzenia 15 brygadami? Zamiast tego powinniśmy doinwestować istniejące dywizje. Kto zrobił studium wykonalności? Na jakiej podstawie dokonujemy analizy potrzeb operacyjnych? Widzimisię?

Nie wiadomo, czy NIK będzie chciał wchodzić tak głęboko w tematykę ściśle wojskową, ale zakres kontroli mógłby potencjalnie dać odpowiedź na pytania gen. Gocuła.

Dowodzenie z lukami

Jeśli NIK zechce badać system kierowania i dowodzenia, to zdaniem generała natknie się na luki, które powstały w wyniku reformy stawiającej szefa sztabu generalnego na szczycie piramidy dowódców. Gen. Gocuł zwraca uwagę na szczegóły, które umykają w debacie publicznej.

Zdaniem generała:

• Szef sztabu ma nadzorować Inspektorat Wsparcia Sił Zbrojnych, ale nie otrzymał narzędzi do zarządzania strukturą, która wydatkuje w ciągu roku 17 mld zł. – Kłania się cykl zarządzania: planowanie zadań, organizacja, rozliczanie Inspektoratu – trzeba mieć narzędzia żeby to kontrolować – mówi gen. Gocuł.
• Nie ma dyżurnej służby operacyjnej potrzebnej do tego, żeby dowodzić wojskiem całą dobę – kilka lat temu została przekształcona w Centrum Operacyjne MON. – Czy szef Sztabu Generalnego będzie dowodził od 7:30 do 15:30, będąc pod telefonem w swoim biurze? – ironizuje generał.
• Co z departamentem służby zdrowia podległym ministrowi. Szefostwo departamentu jest w podległym MON Inspektoracie Wsparcia, a w sztabie zapewne jeden lekarz logistyk.
• Co z szefostwami rodzajów wojsk: obrony przeciwlotniczej, inżynierii wojskowej i obrony przed bronią masowego rażenia? W czasie ostatniej reformy podporządkowano je dowódcy generalnemu, w sztabie generalnym nie pozostawiono nawet sekcji.

– Wprowadzamy rozwiązania wyrywkowo, a nie systemowo. Taką reformę, podporządkowującą wojska szefowi Sztabu Generalnego w 2007 r., zrobił minister Bogdan Klich jednego wieczoru swoją decyzją i to skutecznie. Obecnie zajęło to trzy lata. I zapewniam, że na efekty tego chaosu nie trzeba będzie długo czekać – ocenia Gocuł.

Jak Najwyższa Izba Kontroli oceni sytuację polskiej obronności?

Raporty dotyczące obronności w większości będą niejawne – będziemy mogli tylko liczyć na przecieki od tych, którzy się z nimi zapoznają. Ważniejsze jednak od publicznej dostępności wniosków z kontroli będzie ich wprowadzenie w życie przez władze: uzupełnienie brakujących dokumentów, powrót do cyklu planistyczno-programowego, zaplanowanie i przeprowadzenie ćwiczeń Kraj.

Zapewne nie uda się to wszystko w trwającej kadencji rządu. Naprawa systemu bezpieczeństwa państwa powinna zatem stać się pierwszoplanowym zadaniem rządu następnego.