O tym, że brexit przypominać będzie thriller, wiadomo było od początku. Ale na tydzień przed zaplanowanym na 18 października „decydującym” szczytem Unii w tej sprawie napięcie jest większe, niż można się było spodziewać. Premier Theresa May obroniła wprawdzie swoją pozycję na zakończonej w zeszłym tygodniu konwencji Partii Konserwatywnej. To dobra wiadomość, bo jej upadek, który już malował się na horyzoncie, spowodowałby kompletny chaos. Niemniej negocjacje między Londynem a Brukselą przypominają komedię pomyłek.
Kiedy premier May przedstawiła w lipcu koncyliacyjny (w jej rozumieniu) pomysł na to, jak w przyszłości można by ułożyć relacje między Unią a Wielką Brytanią, zakładała, że kraje UE przyjmą jej propozycję z uznaniem. Uprzejme uwagi, że tzw. plan Chequers nie ma szans realizacji, traktowała tylko jako punkt wyjścia do dalszych rozmów. Gdy na niedawnym spotkaniu w Salzburgu usłyszała wreszcie stanowcze „nie” dla sugestii, że Wielka Brytania mogłaby nadal uczestniczyć we wspólnym rynku towarów (ale bez dzielenia się swobodą przepływu kapitału, siły roboczej i usług) oraz pozostać częścią unii celnej z równoczesną swobodą zawierania umów handlowych, poczuła się nagle oszukana.
Ale Unia także nie doceniła determinacji Londynu. Bruksela liczyła na to, że wysyłane przez nią sygnały są dostatecznie jasne i Brytyjczycy się opamiętają. Unia z determinacją broni zasady niepodzielności czterech swobód, nie chce pozwolić Londynowi na żadne wyciąganie rodzynek z ciasta (czytaj: dostęp do korzyści z UE tam, gdzie Brytyjczykom się opłaca, a zamykanie się przed nią w innych obszarach) ani też na to, by wyjście z Unii było bezbolesne i gładkie. Skutek jest taki, że zegar tyka, 29 marca 2019 r. Brytyjczycy wychodzą z Unii, do porozumienia dalej niż bliżej, zaś jego brak oznaczać będzie fatalne skutki dla obu stron. Czy Bruksela przypadkiem sama nie strzela sobie w stopę i nie będzie ponosić odpowiedzialności za ewentualną katastrofę?
1.
Niedawne sygnały, że rząd polski chce zmiękczyć stanowisko Unii Europejskiej w negocjacjach w sprawie brexitu, wywołały konsternację i sprowadziły na Warszawę krytykę za podkopywanie jedności Unii w tej sprawie. Te reakcje wiele mówią o zszarganej opinii o Polsce, której dyplomacja spotyka się w Europie z rosnącą podejrzliwością. Tymczasem wątpliwości zgłaszanych przez Warszawę nie należy zbywać jako gestu obstrukcji i braku solidarności z partnerami w UE.
„To nie jest czas, kiedy Europa powinna sama sobie zadawać rany. Jakie powinno być więc stanowisko 27 krajów UE? Nie powinny one ani trzymać się sztywnych pozycji, ani chować się za czerwonymi liniami” – wzywali w lipcu br. niemiecki chadek Norbert Röttgen, były doradca prezydenta Hollande’a Jean Pisani-Ferry i szef think tanku Bruegel Guntram B. Wolff, których trudno posądzić o chęć rozbijania Unii.
Przyjęty przez Unię w marcu mandat do negocjacji z Londynem przewiduje zresztą, że jego zapisy mogą zostać skorygowane w zależności od zaistniałej sytuacji. Mantra jedności nie zapewni koniecznej legitymizacji polityce UE wobec brexitu, od której – jakikolwiek będzie jej wynik – zależy dobro obywateli i interes całej Unii. Ale także po zeszłotygodniowej konwencji torysów w Birmingham widać wyraźnie, że głównym problemem nie jest wcale twarde stanowisko negocjacyjne Brukseli, lecz całkowita nieprzewidywalność brytyjskiej polityki.
2.
Batalia o warunki brexitu toczy się nie tylko pomiędzy Londynem a Brukselą (państwa UE reprezentuje specjalny wysłannik Komisji Europejskiej Michel Barnier). To jeden z dwóch kluczowych obszarów tej potyczki. Drugim jest rozgrywka w brytyjskiej polityce wewnętrznej. Powód jest prosty. Nie wystarczy, by rząd brytyjski i Komisja Europejska dobiły targu. Jego wyniki muszą zostać zaakceptowane przez większość w Izbie Gmin. Tymczasem dzisiaj żaden wariant rozwodu Wielkiej Brytanii z Unią Europejską nie znajduje jasnego poparcia w parlamencie brytyjskim.
Nawet plan Theresy May nie cieszy się poparciem znaczącej części posłów jej własnej partii ani opozycyjnej Partii Pracy. Jedni uważają, że chcąc utrzymać możliwie bliskie więzy z UE, May zdradza samą koncepcję brexitu mającego być przecież wyzwoleniem z okowów Unii. Inni twierdzą, że wręcz przeciwnie – zerwanie z UE będzie zbyt drastyczne. Zaś koalicyjna partia irlandzkich unionistów właśnie zagroziła, że zerwie każde porozumienie, które oznaczałoby, że Irlandia Północna miałaby w przyszłości mieć jakikolwiek specjalny status (tzn. podlegać częściowo regulacjom unijnym).
Konieczność takiego rozwiązania wynika z tego, że w przeciwnym wypadku odnowić trzeba będzie „twardą” granicę między Irlandią (która pozostaje członkiem UE) a Irlandią Północną (częścią Wielkiej Brytanii) – aby kontrolować przepływ towarów miedzy dwoma odrębnymi już organizmami politycznymi i ekonomicznymi. To anatema dla wszystkich, bo oznaczałoby katastrofę ekonomiczną dla obu części Zielonej Wyspy i zagrożenie dla procesu pokojowego.
Londyn oczekuje dzisiaj od Brukseli daleko idących ustępstw, które miałyby poważne konsekwencje dla funkcjonowania wspólnego rynku, a może i przyszłego kształtu UE. Ale nie jest w stanie zagwarantować, że nawet takie koncesje wystarczą do tego, by porozumienie z UE nie zostało odrzucone przez parlament.
To słaba zachęta do ustępowania z unijnych „czerwonych linii”, takich jak niepodzielność czterech swobód. Gotowość do negocjacji – w zamian za całkowicie niepewny rezultat w Izbie Gmin – może skłonić inne kraje do żądania podobnych ustępstw i wyjątków grożących rozmontowaniem całej konstrukcji UE, która i tak chwieje się w posadach. Czy to oznacza, że nieuchronnie zmierzamy ku przepaści? Niekoniecznie. Ale zasadnicza zmiana w stanowisku Brukseli nie jest gwarancją zawrócenia z niebezpiecznej drogi, a mogłaby je nawet utrudnić.
3.
Przestrzeń do kompromisu pomiędzy różnymi stanowiskami w Wielkiej Brytanii oraz pozycją Brukseli jest dzisiaj minimalna – tak uważają nawet najbardziej zagorzali zwolennicy wychodzenia Londynowi naprzeciw. Pat, albo raczej węzeł gordyjski, dotyczy trzech powiązanych ze sobą kwestii: przyszłej polityki handlowej i celnej Wielkiej Brytanii, jej dostępu do wspólnego rynku europejskiego i wspomnianego problemu Irlandii Północnej (jak uniknąć odtworzenia granicy?).
Londyn chce wyjść z europejskiej unii celnej, żeby móc samodzielnie zawierać układy handlowe z krajami z innych stron świata i realizować w ten sposób obietnicę globalnej Brytanii. Ale opuszczenie unii celnej oznacza, że pomiędzy Irlandią Północną a Irlandią trzeba będzie wprowadzić kontrole. UE proponuje tutaj rozwiązanie: niech po brexicie Irlandia Północna nadal podlega regulacjom UE. Wtedy granica celna będzie na morzu między Irlandią a Wielką Brytanią, a kontrole odbywać się będą w składach celnych i w portach – bez drastycznych utrudnień dla komunikacji i wymiany handlowej.
Tylko że dla Wielkiej Brytanii to kwestia suwerenności: Irlandia Północna nie może być w jakikolwiek sposób wyłączona spod regulacji brytyjskich, a wszelkie granice między obiema wyspami są niedopuszczalne. No ale Unia mówi jasno, że jeśli Irlandia Północna nie pozostanie w unii celnej, to dla granicy nie ma alternatywy…
Nie inaczej jest z dostępem do wspólnego rynku. Brytyjczycy chcą (choć też nie wszyscy) sprzedawać swoje towary bez ograniczeń w UE, przejmując też unijne regulacje, ale na tym ich zainteresowanie UE się kończy. Cały pomysł z brexitem polega na odzyskaniu suwerenności nad kontrolą przepływu osób, sferą usług oraz kapitału. Unia mówi „nie” nie tylko z pryncypialnych powodów. Wielu producentów unijnych uważa, że taki układ zakłóciłby zasady równej konkurencji. Rynki towarów i usług są ze sobą ściśle powiązane, więc odmienne brytyjskie regulacje w sferze usług mogłyby dawać tamtejszym producentom przewagę nad konkurentami z UE.
4.
W żadnej z tych spraw nie ma przestrzeni na istotne ustępstwa ze strony Unii. Bruksela nie może dopuścić do tego, żeby granica z Wielką Brytanią była w przyszłości dziurawym sitem, przez które do Unii trafiać będą towary niespełniające unijnych regulacji. A dbając o interes Irlandii, dla której granica z północną częścią wyspy byłaby koszmarem, musi stawiać sprawę jasno: albo cała Wielka Brytania pozostanie częścią unii celnej (ale wtedy koniec marzeń o niezależnej polityce handlowej, która jest celem zwolenników brexitu), albo przynajmniej Irlandia Północna musi być nią objęta. A wspólny rynek służyć musi przede wszystkim krajom, które w całości podporządkowują się jego zasadom.
Owszem, rządy i think tanki prześcigają się dzisiaj w proponowaniu różnych technicznych rozwiązań, które pozwoliłyby pogodzić ogień z wodą i umożliwić obejście najtrudniejszych raf. Ale żadne z nich w najmniejszym stopniu nie gwarantuje przechylenia się politycznej szali w Wielkiej Brytanii na stronę zwolenników porozumienia. Pokazały to ostatnie konwencje obu głównych partii. Aby zadowolić Unię, May musiałaby zgodzić się na dalsze ustępstwa (nawet przy założeniu, że Bruksela częściowo wyszłaby jej także naprzeciw), na co nie ma na razie zgody w jej partii. Zaś Partia Pracy, zamiast poprzeć kompromis wynegocjowany przez May, wolałaby doprowadzić do nowych wyborów, licząc na to, że jej rząd mógłby znaleźć lepsze porozumienie z Unią.
5.
Najgorszy scenariusz, jaki spędza dzisiaj sen z powiek biurokratom w Brukseli i dyplomatom w europejskich stolicach, to nie fiasko rozmów 18 października (a to pierwotny termin zakończenia całych negocjacji), lecz sytuacja, w której wynegocjowany z mozołem kompromis odrzucony zostaje w głosowaniu w Izbie Gmin. Wtedy niekontrolowany brexit byłby nieunikniony, a na dalsze rozmowy nie byłoby już czasu.
Przy nieprzejrzystej sytuacji politycznej w Wielkiej Brytanii twarde (co nie znaczy pozbawione zdolności do kompromisu – vide oferta w sprawie „niewidocznych” kontroli pomiędzy Wielką Brytanią a Irlandią Północną) stanowisko UE jest lepszym wyborem niż ustępowanie pod presją czasu bez widoków na sukces. W istocie wydarzyć się może jeszcze wiele. Londyn może poprosić o wydłużenie negocjacji i odsunięcie terminu wyjścia z UE. Nie można wykluczyć nowych wyborów i ponownego referendum (także z opcją pozostania w UE, jeśli warunki wyjścia nie będą satysfakcjonujące dla obywateli). Ale najbardziej prawdopodobne jest typowo unijne rozwiązanie, które równałoby się tzw. ślepemu brexitowi.
Otóż przed 29 marca obie strony muszą uzgodnić dwie rzeczy: warunki wyjścia Wielkiej Brytanii z UE oraz deklarację polityczną, która nakreślałaby główne parametry przyszłych relacji. W tej pierwszej sprawie poza kwestią Irlandii wszystko już jest dogadane. W kwestii granicy irlandzko-irlandzkiej możliwy jest tymczasowy kompromis: Wielka Brytania do odwołania, czyli do czasu podpisania nowej pełnej umowy z UE, pozostałaby częścią unii celnej, więc na razie kontrole nie byłyby potrzebne. A później? Później się zobaczy.
W czym jak w czym, ale w uchwalaniu deklaracji politycznych Unia jest dobra i obie strony mogą sobie niezobowiązująco obiecać, że w ciągu następnych dwóch lat (tyle na razie dają sobie czasu) osiągną porozumienie w sprawie wspólnego rynku, unii celnej, polityki handlowej i innych, dzięki któremu i wilk będzie syty, i owca cała.
Wielu taki ślepy brexit – bez jasnego wyobrażenia, jak będą w przyszłości wyglądały relacje między UE a Wielką Brytanią – uważa za fatalny pomysł. Przede wszystkim dlatego, że nie daje biznesowi i obywatelom gwarancji, jaka będzie ich przyszłość. Ale z palety jeszcze bardziej fatalnych propozycji ta może okazać się jedyną realną. A dwa lata to sporo czasu i jeszcze dużo może się zdarzyć. Może i to, że błądząc po omacku, Brytyjczycy zawrócą w końcu do Europy?
***
Piotr Buras jest dyrektorem warszawskiego biura Europejskiej Rady Stosunków Międzynarodowych, non-resident fellow współpracownikiem Instytutu Nauk o Człowieku w Wiedniu.