Nowy budżet UE. Nie będzie łatwo go obronić. Bunt Niemiec, obawy Francji i dylematy Polski
Szefowa Komisji Europejskiej Ursula von der Leyen przedstawiła w ostatnią środę projekt unijnego budżetu na lata 2028–34 wart 1816 mld euro. Czyli – jak to ujmuje – „blisko 2 bln”, które zostaną wypłacone w cenach bieżących, czyli po korekcie inflacji na umownym poziomie 2 proc. rocznie.
KE z dwudniowym poślizgiem podała swoje szacunki kopert krajowych. Polsce na wspólną pulę polityki spójności i rolnej przypada 112,6 mld euro plus 1,9 mld, głównie na potrzeby zarządzania migracją, i 8,8 mld euro z Europejskiego Funduszu Klimatycznego. „Polska będzie największym beneficjentem nowego budżetu UE. To łącznie ponad 123 mld euro. Wstęp do dyskusji jest więc dobry. Myślę, że na początek komisarzowi Piotrowi Serafinowi należą się podziękowania” – komentował w Brukseli minister ds. UE i rzecznik rządu Adam Szłapka.
Pieniądze dla Polski w nowym projekcie są – po uwzględnieniu inflacji – mniej więcej na takim poziomie co dziś. Ale ze względu na rosnące PKB będziemy coraz więcej wpłacać do wspólnej kasy. Nasz wkład do budżetu UE w latach 2014–20 wyniósł ok. 33 mld euro, w latach 2021–23 już ponad 20 mld. W całej obecnej siedmiolatce może sięgnąć ok. 50 mld euro. Jeśli Polski nie dotknie długa recesja, składki będą rosnąć także po 2027 r.
Czytaj też: „Jeśli jesteś słaby, to cię zje”. Unia szykuje się do potyczki z Trumpem. Nie jest bez szans
Niemcy kręcą nosem
Projekt Komisji prócz dotacji daje Polsce i innym krajom możliwość sięgnięcia po wspierające politykę spójności i politykę rolną pożyczki z zaprojektowanego na 150 mld euro funduszu CATALYST. Nie ma w nim odgórnego podziału na kraje. Polska mogłaby zapewne otrzymać kilkanaście miliardów euro. Musiałaby je potem spłacić z odsetkami – tyle że sporo niższymi przy długu zaciąganym za pośrednictwem KE niż samodzielnie przez rząd na rynkach finansowych. Von der Leyen zaproponowała też inny mechanizm: „wspólny dług na pożyczki pomocowe”, który pozwoliłby Brukseli w razie ciężkich, niezdefiniowanych kryzysów zapożyczyć się nawet na blisko 400 mld euro, by potem tanimi kredytami pomagać poszczególnym krajom.
Nie chodzi tu wprawdzie o „wspólny dług na dotacje” (jak w Funduszu Odbudowy po pandemii), lecz o „wspólny dług na tanie pożyczki” (jak w niedawno uchwalonym programie SAFE na inwestycje zbrojeniowe), ale wizja kolejnych wspólnych obligacji już wywołała bunt w Berlinie. „Nie możemy mieć w budżecie programu finansowanego z długu” – ostrzegał Gunther Krichbaum, minister ds. UE, podczas dyskusji Rady UE w ostatni piątek.
Niemcy, największa gospodarka Unii, odpowiadają za ponad 25 proc. wpływów do jej budżetu. I niemal zawsze mogą liczyć na sojuszników w unijnym „klubie oszczędnych”: wtórują im Holandia, Austria, Szwecja czy Finlandia. „Całościowe zwiększenie budżetu UE jest nie do przyjęcia w sytuacji, gdy wszystkie państwa członkowskie podejmują duże wysiłki na rzecz konsolidacji budżetów krajowych. To będzie trudna walka przez najbliższe dwa lata” – zapowiedział kanclerz Niemiec Friedrich Merz.
Francja, drugi co do wielkości płatnik, zwykle przychylniej spogląda na plany zwiększania budżetu. Ale ma trudną sytuację wewnętrzną. W dodatku radykalna prawica Marine Le Pen już promuje nowe przepisy zakazujące zwiększania wpłat na rzecz Brukseli ponad tegoroczny poziom. To może być jej paliwo polityczne w gorącym 2027 r., kiedy Francuzi będą wybierać następcę bądź następczynię Emmanuela Macrona, a Unia finalizować budżet 2028–34.
Czytaj też: Europa będzie się zbroić. Niemiecka rewolucja w sprawie długu. Węgry zostały na szczycie same
Gdzie szukać, gdzie ciąć
Siedmiolatka 2021–27 to równowartość 1,13 proc. unijnego DNB (dochód narodowy brutto, zbliżony do PKB), a nowa: 1,15 proc. DNB na zwykłe płatności plus 0,11 proc. na stopniową spłatę długu zaciągniętego po pandemii (168 mld euro w latach 2028–34). Łącznie: 1,26 proc. DNB.
„Propozycja jest zdecydowanie niewystarczająca. Przydałoby się dodatkowe 0,8 proc. DNB na wspólne wydatki. Opór kilku rządów nawet wobec tego niewielkiego wzrostu jest zaskakujący, biorąc pod uwagę rosnące potrzeby” – pisze Zsolt Darvas, ekspert brukselskiego ośrodka Bruegel. Ale nawet nie dość zwiększony budżet będzie trudny do obrony.
Von der Leyen przekonuje, że można obyć się bez zwiększania wkładów krajowych dzięki dodatkowym źródłom finansowania budżetu. Tyle że pomysł KE, by sięgnąć po część wpływów z systemu zezwoleń na emisję gazów cieplarnianych (ETS1), co miałoby dać prawie 11 mld euro rocznie, wzbudza wielkie opory Polski, która akurat w tej szufladce dochodowej stałaby się jednym z większych płatników.
Opłaty od niezrecyklingowanych elektrośmieci (blisko 17 mld euro rocznie) i potrącenie dla budżetu UE „opłaty węglowej” od towarów importowanych z krajów niedbających o zieloną transformację (1,5 mld) wywołują mniej kontrowersji, ale nie wystarczyłyby na zaspokojenie potrzeb. Pomysł, by sięgnąć po akcyzę od wyrobów tytoniowych (12,6 mld), wygląda na prowokację wobec ministrów finansów, którzy chętnie rozszerzoną akcyzę wzięliby do budżetów krajowych. KE chciałaby ściągać też 7,6 mld euro od największych firm (co najmniej 100 mln euro obrotów rocznie) za szczególne korzyści wynikające z dostępu do wspólnego rynku. Wywołuje to sceptycyzm nawet w Polsce, choć na pewno byłaby tu biorcą netto.
Bruksela ma poza tym jedno wyjście awaryjne, czyli rezygnację ze spłaty długu Funduszu Odbudowy na rzecz zrefinansowania go nowym długiem, tzw. rolowaniem (jak często robi się z długiem publicznym), co zaoszczędziłoby ponad 20 mld euro rocznie. Na razie to czerwona linia dla Niemców czy Holendrów, temat wróci zapewne w 2027 r.
Jeśli nie uda się znaleźć dodatkowych pieniędzy, pierwszą kandydatką do cięć może się okazać polityka spójności. W budżecie 2021–27 spójność i polityka rolna to blisko 70 proc. całej unijnej kasy, w projekcie 2028–34 już tylko niecała połowa. Takim krajom jak Polska można by wytknąć, że z jednej strony domagają się uznania dla ich sukcesów gospodarczych, a z drugiej nadal proszą zachodnich podatników o hojne dotowanie ich uboższych regionów.
Reforma Riso
Propozycja rewolucyjnej jak na brukselskie warunki reformy polityki spójności i polityki rolnej po 2027 r. to świadectwo mocnej pozycji Francuzki Stéphanie Riso, szefowej dyrekcji KE ds. budżetu. W przeszłości była główną specjalistką od skomplikowanych negocjacji z Londynem, pilotowała praworządnościowe rozmowy z rządem Mateusza Morawieckiego i dostała zadanie reformy budżetu, porównywanego przez nią do wielowarstwowej skamieliny, omijanej przez UE w obawie przed protestami krajów i beneficjentów.
Projekt jest zgodny z głównymi założeniami Riso przedstawianymi jeszcze przed startem obecnej kadencji KE. Chodzi o nowe „plany partnerstw krajowych i regionalnych”, które mają być zarządzane dość podobnie do KPO opartego na kamieniach milowych, czyli płatnościach uzależnionych od inwestycji oraz – to nowość dla polityki spójności – reform ustalonych między Brukselą i konkretnym krajem.
W sporządzaniu harmonogramów KPO brały udział tylko rządy, Bruksela nie wprowadziła twardego wymogu konsultacji z regionami (w Polsce to województwa, które zarządzają 40 proc. tych funduszy). W Parlamencie Europejskim i Komitecie Regionów słychać odmienne interpretacje, czarne scenariusze i prognozy. „Tworzenie monstrualnych planów krajowych łączących fundusze spójności, rolnictwa i migracji w żaden sposób nie ułatwia zarządzania nimi ani dostępu do nich. Upraszcza jedynie pracę Komisji, która przymyka oko na potrzeby i wyzwania regionów i miast” – protestuje Kata Tüttő, szefowa Komitetu Regionów. To lewicowa Węgierka, która wie, czym groziłoby przejęcie przez władzę centralną kontroli nad całymi przepływami z Brukseli.
Scalenie polityki spójności i rolnej ma ułatwić krajom UE przesuwanie pieniędzy na najważniejsze dla siebie cele (ustalone z Brukselą). Rząd Donalda Tuska zamierza zabiegać o poprawki, które obligowałyby stolice do wciągnięcia regionów w tworzenie i zarządzanie planami – taka decentralizacja pomagała do 2023 r. województwom rządzonym przez ówczesną opozycję.
Podczas piątkowej debaty Rady UE francuski minister ds. UE Benjamin Haddad nalegał na utrzymanie „roli kierowniczej Rady UE”, a Adam Szłapka przekonywał, że plany partnerstwa powinny być negocjowane „w oparciu o kluczowe kryteria, a nie według uznania Komisji”. Warszawa i Paryż widzą ryzyko zdominowania polityki spójności przez KE w sprawie inwestycji i reform.
Przeniesienie wzorców z KPO mocno ogranicza rolę europosłów, którzy w dotychczasowym budżecie mają spory wpływ na wydatkowanie pieniędzy, bo zatwierdzają wiele szczegółowych przepisów. Reformę Riso uznają zatem niemal za zamach na swoje kompetencje. „Jesteśmy rozczarowani. Kluczowe warunki Parlamentu Europejskiego zostały zignorowane. Nie możemy zatwierdzić projektu siedmioletniego budżetu w obecnej formie. Ani frakcja Europejskiej Partii Ludowej [największa], ani Parlament Europejski nie zatwierdzą budżetu, który promuje indywidualne plany krajowe i nie w pełni respektuje naszą rolę legislacyjną i budżetową” – ogłosił Siegfried Mureșan, wiceprzewodniczący EPL i główny negocjator PE w sprawie budżetu.
Na obronność
Oczkiem w głowie von der Leyen jest nowy Fundusz Konkurencyjności wart ok. 410 mld euro. Tu ma nie być odgórnego podziału na pule krajowe. Warszawa obawia się, że projekt uprzywilejowuje wielkie firmy z nowoczesnych branż – od biotechnologii po sztuczną inteligencję – czyli głównie z Europy Zachodniej. Chce więc zdefiniowania „konkurencyjności”, by do wspomagania z budżetu mogły kwalifikować się małe i średnie przedsiębiorstwa (m.in. z polskiej branży zbrojeniowej).
W Funduszu Konkurencyjności wstępnie zarezerwowano 131 mld euro na inwestycje związane z obronnością, przemysłem zbrojeniowym i kosmicznym, czyli pięć razy więcej niż obecnie. UE nie może bezpośrednio finansować produkcji czołgów, ale może wspierać rozwój zdolności produkcyjnych m.in. poprzez tworzenie i testowanie prototypów. Albo wspierać „mobilność wojskową” przez budowę dróg i mostów, które będą się nadawały do szybkiego przerzucania wojsk.
Te pieniądze popłyną w praktyce dopiero ok. 2030 r., więc projekt nie przekreśla trwających dyskusji o szybszym znalezieniu dodatkowych pieniędzy na wspólne projekty zbrojeniowe (m.in. w zakresie obrony powietrznej).
Negocjowanie budżetu jest jednym z najważniejszych zadań instytucji unijnych, bo w istocie chodzi o ustalanie priorytetów gospodarczych i politycznych, a zarazem uzgodnienie podziału kosztów utrzymania dobrze funkcjonującego wspólnego rynku. Potrzeba tu zgody 27 krajów i Parlamentu Europejskiego na zasadzie „tak” lub „nie”.
Nad rokowaniami już wisi pytanie, co w 2027 r. zrobiłby Viktor Orbán, bo projekt zachowuje bolesną dla Budapesztu regułę „pieniądze za praworządność”. Bruksela czeka na wynik węgierskich wyborów w 2026 r. Będzie się martwić, jeśli – co nie jest pewne – znowu wygra Orbán.