Optymizm ministra Budy. Ale koniec wuzetek to nie koniec chaosu w planowaniu przestrzennym

Minister Buda politykę przestrzenną lubi uprawiać tak, jakby prowadził tabloid – bywa sensacyjny w formie i populistyczny w treści. Mimo to udało mu się doprowadzić do od dawna wyczekiwanej reformy planowania przestrzennego. Tylko czy to faktycznie „przewrót kopernikański”, który skończy z chaosem i niekontrolowaną suburbanizacją?

Minister rozwoju i technologii Waldemar Buda z pewnością życzyłby sobie zostać zapamiętanym właśnie jako ten, który skończył z polskim chaosem w planowaniu przestrzennym. Pierwszy krok za nim – likwiduje wuzetki. Problem w tym, że to, co daje w zamian, nie jest ani rewolucyjne, ani nawet adekwatne do potrzeb.

Wuzetki muszą odejść

Kwestia wuzetek (warunków zabudowy) jest nieodłącznym elementem wszystkich dyskusji o przyczynach polskiego chaosu przestrzennego. Wymyślono je po to, by nie blokować inwestycji na działkach nieobjętych miejscowym planem zagospodarowania. W związku z tym, że gminy bardzo często nie decydowały się na objęcie swojego terenu planami, wuzetki stały się popularnym i nadużywanym sposobem określania tego, co i jak można zbudować. Być może również dlatego, że w odróżnieniu od planów ten sposób rozbudowy miast i wsi generował głównie koszty społeczne, a te – jak wiadomo – nie są w Polsce uważane za prawdziwą stratę. Przygotowanie planu miejscowego jest kosztowne, czasochłonne, angażujące i wiąże się z odszkodowaniami dla tych, którzy na jego zapisach stracili. Być może dlatego pomiędzy 2003 a 2020 r. w Polsce wydano 2,6 mln wuzetek, zwłaszcza w strefach podmiejskich miast.

W efekcie takiego planowania przestrzennego w Polsce nowe mieszkania powstają na terenach zupełnie do tego nieprzystosowanych. Dotyczy to zarówno infrastruktury kanalizacyjnej czy drogowej, ale też dostępności najbardziej potrzebnych usług – komunikacji publicznej, sklepu, szkoły, ośrodka zdrowia czy kultury. Taka sytuacja nie byłaby możliwa, gdyby dobrze interpretowano i przestrzegano wpisaną w procedurę uzyskiwania wuzetek zasadę „dobrego sąsiedztwa”, czyli zakazywania budowania czegoś, co nie jest podobne do istniejących już obiektów. W Polsce tymczasem można budować całe osiedla otoczone polami.

Wuzetki krytykowano również za ich wywrotowość względem lokalnego studium uwarunkowań i zagospodarowywania przestrzennego, czyli lokalnej konstytucji określającej, w których miejscach w gminie rozwijać ma się zabudowa mieszkaniowa, usługowa, produkcyjna, a które mają pozostać rolne lub leśne. Tymczasem kontrola NIK z 2022 r. pokazała, że aż 36 proc. wuzetek dotyczyło terenów, które nie były przeznaczone pod zabudowę. Tam zaś, gdzie planów miejscowych było niewiele, odsetek takich niezgodnych ze studium wuzetek sięgał 88 proc.

Czasy wzmożonego chaosu

Wuzetki muszą wiec odejść, to jasne. I teoretycznie odejdą, najpóźniej z końcem 2025 r. Zgodnie z nowelizacją ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 7 lipca będzie można je jeszcze stosować, ale tylko na ściśle wyznaczonych, niewielkich obszarach uzupełnienia zabudowy. Praktycznie będą z nami jeszcze długo. Bo każda prawomocna wuzetka wydana przed deadlinem będzie ważna bezterminowo. A to oznacza, że każdy, kto ma jakikolwiek interes inwestycyjny, wystąpi o wydanie tego dokumentu w najbliższych miesiącach. Nie musi być nawet właścicielem danej działki. Wiedząc, że obecnie tylko jedna trzecia powierzchni kraju jest objęta planami miejscowymi, a w miastach powiatowych to tylko 51 proc. terenu, można łatwo przewidzieć nadchodzącą falę wuzetek.

Mobilizacja inwestorów będzie silna. Z jednej strony bowiem może się okazać, że gdy gmina nie zdąży opracować obowiązkowego Planu Ogólnego, tereny nieobjęte planem staną się wyłączone z jakiejkolwiek nowej zabudowy. Przepisy te nie dotyczą tylko osiedli mieszkaniowych, ale również właścicieli małych działek trzymanych z myślą o emeryturze lub ułatwieniu dzieciom startu w dorosłość. Jeśli nie uzyskają wuzetki teraz, w przyszłości mogą zostać z terenem, na którym nic nie zbudują. Wartość takich działek dramatycznie poszybuje w dół.

Deweloperzy też oczywiście będą walczyć o wuzetki. Te nowe – jeśli w ogóle będą możliwe do uzyskania – nie będą już wydawane na podstawie swobodnej interpretacji istniejącej zabudowy. Plan Ogólny wytyczy co najmniej dwa nieprzekraczalne standardy odnoszące się do intensywności zabudowy i dostępności podstawowych usług – szkoły i dobrej jakości zieleni.

Trwający w Polsce od 20 lat chaos przestrzenny potrwa więc jeszcze co najmniej 20 lat. – Żeby zobaczyć pozytywne zmiany, trzeba będzie poczekać co najmniej 5–10 lat, aż na podstawie nowych przepisów zaczną np. powstawać nowe osiedla – mówi Michał Leszczyński, w przeszłości legislator i współtwórca ustaw przestrzennych (w tym rewitalizacyjnej), a dzisiaj ekspert Polskiego Związku Firm Deweloperskich. – Ponad 25 tys. planów miejscowych uchwalonych dotychczas zostanie w mocy. To samo dotyczy wszystkich wydawanych do 2026 r. decyzji WZ – będzie można na ich podstawie budować przez długi czas.

Czy miasta będą chciały lepiej planować?

Można by uznać, że dekada czekania na pozytywne zmiany to relatywnie krótki czas. Pytanie tylko, czy ten pozytywny efekt w ogóle nadejdzie. Zatrzymanie wuzetek jest bowiem tylko pierwszym etapem przewrotu kopernikańskiego Waldemara Budy. A dalej?

Zajmujący się budowaniem w miastach mają bardzo mało powodów, by wierzyć w sens polskiego planowania przestrzennego. Przyznają to nawet polskie rządy, które coraz częściej sięgają po specustawy zawieszające istniejące procedury w celu ułatwienia realizowania ważnych inwestycji. Koronnym tego przykładem było „lex deweloper”, który miało umożliwić szybszą realizację programu „mieszkanie plus”.

Warto też dodać, że gminy nie miały przecież obowiązku stosowania złych wuzetek. Wystarczyłoby uchwalać plany miejscowe. Oczywiście to kosztowne działanie, które generuje też m.in. konieczność wykupu nieruchomości pod realizację inwestycji publicznych. Można je jednak rekompensować pobieraniem opłat związanych ze wzrostem wartości nieruchomości. NIK w 2023 r. zwracał uwagę, że w objętych jego kontrolą gminach prognozowane dochody z tytułu opłaty planistycznej miały wynieść 687 mln zł. W rzeczywistości pobrano tylko 1,8 mln, a więc 0,3 proc. zaplanowanej kwoty.

Pytanie kluczowe brzmi więc tak: czy nowelizacja ustawy przywróci wiarę samorządom, inwestorom i mieszkańcom nie tylko w sens i znaczenie dobrego planowania, ale także w wystarczający sposób uzasadni wyrzeczenia, które prywatni właściciele będą musieli ponieść w interesie publicznym?

Czy Ty, czytelniku lub czytelniczko, zgodzisz się na to, by Plan Ogólny mocą prawa zabronił Ci zabudowy Twojej działki leżącej na peryferiach miasta lub wsi? Nie dostaniesz za to żadnego odszkodowania. Czy widząc, jak Twoi sąsiedzi budują obok domy na uzyskanej wcześniej wuzetce, łatwiej czy trudniej będzie Ci się pogodzić z tą stratą? W jaki sposób wytłumaczysz sobie, że to w imię bardziej zrównoważonego rozwoju?

Gdzie wyższe dobro?

Niedawna reforma planowania przestrzennego w Wielkiej Brytanii była przeprowadzana pod hasłem zwiększenia dostępności tańszych mieszkań. Podobny cel mają działania podejmowane w poszczególnych miastach USA, których regulacje budowlane są często bardzo restrykcyjne i wykluczają np. możliwość łączenia mieszkań i usług w danym miejscu. Społeczności tych krajów podważają więc zastany porządek rzeczy, by osiągnąć wyższe – ich zdaniem – dobro.

Wczytawszy się w treść ustawy, jej uzasadnienie i komentarze, nie umiem zrozumieć, jakie jest polskie wyższe dobro, które motywowałoby miasta i jego mieszkańców do większego zaangażowania w planowanie przestrzenne. Nie wiem również, jak miałbym wyjaśnić znajomym konieczne wyrzeczenia.

Buda oczywiście przekonuje, że po 2025 r., jeśli samorządy podejdą do sprawy odpowiedzialnie i przygotują dobre Plany Ogólne, polskie miasta nie będą rozwijały się w sposób niekontrolowany i zniknie patodeweloperka. Naprawdę nie wiem, na czym minister opiera swój optymizm. Tym bardziej że nowelizacja w żaden sposób nie dotyka kwestii bardziej efektywnego uwalniania pod zabudowę terenów obciążonych dziś skomplikowanymi problemami prawnymi, scalania działek czy wykorzystania zasobów zgromadzonych przez publicznych właścicieli – spółki Skarbu Państwa czy Lasy Państwowe. Nie wiążemy także planowania z innymi ważnymi dla rozwoju miast politykami, chociażby dotyczącymi miejskiej mobilności. A tylko w ten sposób dałoby się dogęścić miasta i trzymać w ryzach ceny nieruchomości.

Trzymamy kciuki

– Niewiele zmieni się w uchwalaniu planów miejscowych, wciąż będzie to proces wielomiesięczny – mówi Leszczyński w kontrze do słów ministra Budy zapowiadającego przyspieszenie procedur. Być może poprawi się jakość planów dzięki wprowadzeniu ustawowych standardów urbanistycznych w postaci minimalnych odległości od szkoły publicznej i terenów zieleni. Istniejące lex deweloper, który wyważa istniejące plany, stanie się częścią systemu. Pod nazwą Zintegrowanych Projektów Inwestycyjnych da szansę inwestorom – również tym małym – na skuszenie gminy do uchwalenia nowego planu dodatkowymi inwestycjami publicznymi. Nikt nie wie jednak, co to tak naprawdę oznacza – jakiego rodzaju inwestycji będzie oczekiwała gmina, a co za tym idzie, jaki będzie ich koszt. Może się okazać, że potencjalni inwestorzy będą traktowani bardzo nierówno. Czy duży deweloper będzie mógł więcej? A może odwrotnie – od dużego będzie się oczekiwało więcej?

To nowe ryzyko, które z pewnością zostanie wkalkulowane w cenę nowych mieszkań. Z pewnością więc ich dostępność się zmniejszy. Tym bardziej że wzrośnie cena działek objętych planem miejscowym. No i oczywiście może się tak zdarzyć, że gminy nie będą chciały same – bez gratisów od inwestorów – w ogóle rozpoczynać planowania na nowych terenach.

Sądząc po rozdźwięku pomiędzy tym, co znajduje się w zapisach ustawy, a ministerialną publicystyką, nikt nie ma tu na razie konkretnych odpowiedzi. Innymi słowy – są nadzieje, ale końcowy efekt zależy od woli politycznej i życzliwości, a nie przyjętych rozwiązań. Być może dzięki zwiększonej partycypacji publicznej w planowaniu przestrzennym i dostępnym online rejestrze wszystkich zdarzeń związanych z procesem uzyskiwania zgody urbanistycznej uda się zrealizować scenariusz optymistyczny. Tak jak z lex deweloper, którego sam na początku byłem radykalnym krytykiem, a dzisiaj doceniam jego zdolność do mądrego dogęszczania miasta.