W zeszłym tygodniu Federalny Trybunał Konstytucyjny w Karlsruhe uznał za sprzeczne z konstytucją przekierowanie starych pożyczek postcovidowych do Funduszu Klimatu i Transformacji (Klima- und Transformationsfonds, KTF). Chodzi o niewykorzystane 60 mld euro kredytów zaciągniętych w ramach unijnych programów walki ze skutkami pandemii, które teraz miałyby wspomóc Energiewende.
Priorytety KTF mają pomóc w realizacji ambitnych celów klimatycznych wyznaczonych przez rządzącą koalicję socjaldemokratów, Zielonych i liberałów. Do 2027 r. zapisano w nich energooszczędną renowację budynków, dekarbonizację przemysłu, rozwój odnawialnych źródeł energii, elektromobilności, infrastruktury ładowania i gospodarki wodorowej, a ponadto inwestycje w Deutsche Bahn.
Czytaj też: Niemcy o wyborach w Polsce. Odetchnęli z ulgą
Rząd ma problem: budżetowy i wizerunkowy
Tego typu kreatywna księgowość – mimo zapewnień rządu, że ma za sobą silne prawne argumenty – okazała się problematyczna. Przypomnijmy: w 2009 r. Bundesrat, izba wyższa parlamentu, zatwierdził poprawkę do konstytucji, która pozwala na wprowadzenie tzw. hamulca zadłużenia. Obowiązuje od 2011 r. i oznacza, że zadłużenie nie może przekroczyć 0,35 proc. PKB rocznie.
Zasadniczy problem zaplanowanej operacji to nie celowość pożyczek, ale rosnący deficyt i przesuwanie go między latami i różnymi celami. Federalny Trybunał Konstytucyjny już raz wykazał się elastycznością w kwestii zadłużenia wobec wyższej konieczności spowodowanej pandemią. Tym razem był zmuszony do większej ortodoksji.
Luka to poważny kłopot, bo budżet państwa jest już i tak napięty, a cele klimatyczne ambitne. Dziura uniemożliwia ich realizację i może odbić się na innych zaplanowanych wydatkach, np. na zbrojenia. To w dodatku spora porażka wizerunkowa, kładąca się cieniem na już i tak bardzo wątłej reputacji niemieckiego rządu.
Czytaj też: Meandry polityki migracyjnej. Nie ma drugiego takiego kraju w Europie
Fundusz Odbudowy w Niemczech?
Problem zadłużenia w ramach pożyczek z unijnych programów nie jest w Niemczech nowy. W reakcji na spowolnienie wywołane pandemią Unia Europejska zdecydowała się na zmianę paradygmatu. Zamiast polityki cięć realizowanej w odpowiedzi na kryzys strefy euro po 2009 r. plan odbudowy zakłada bezzwrotne fundusze i pożyczki na inwestycje celem rozruszania koniunktury.
W 2020 r. powstał NextGenerationEU (Fundusz Odbudowy): pakiet o wartości 750 mld euro, równolegle do standardowego unijnego budżetu, czyli tzw. wieloletnich ram finansowych na lata 2021–27. Zaciągnięte kredyty powinny zostać zwrócone do 2058 r. W marcu 2021 Bundestag ratyfikował udział Niemiec w programie.
I tu pojawił się pierwszy problem. W lecie 2022 r. wpłynęły skargi do Federalnego Trybunału Konstytucyjnego związane z uczestnictwem Niemiec w funduszu. Chodziło przede wszystkim o stworzenie precedensu poprzez udział w części pożyczkowej programu. Mogłoby się bowiem okazać, że kredyty w ramach UE są okazją do obejścia niemieckich wymogów budżetowych i zapożyczania się ponad stan. Doświadczenia kryzysu z 2009 r. oraz istnienie prawnie usankcjonowanego hamulca budżetowego skomplikowały sprawę. Wątpliwości miał np. prezes Federalnej Izby Obrachunkowej Kay Scheller, który stwierdził, że fundusz oznacza uwspólnotowienie długu i odpowiedzialności w ramach Unii.
Czytaj też: Niemcy legalizują marihuanę. Rewolucja? Zastrzeżeń jest sporo
Trybunał się zgadza, ale nie na wszystko
W grudniu 2022 r. zapadł wyrok Trybunału w Karlsruhe. Decyzja była pozytywna, dopuściła nowe zadłużenie w ramach unijnego funduszu, ale tylko w wyjątkowych okolicznościach i do pewnej wysokości. Prawo zinterpretowano zatem szerzej – w odniesieniu do traktatów unijnych, a nie tylko niemieckiej ustawy zasadniczej. W sytuacji gdy pierwsze środki zostały już Niemcom wypłacone, było to wyjątkowo szczęśliwym finałem.
Ale jeden z sędziów Federalnego Trybunału Konstytucyjnego Peter Müller przedstawił zdanie odrębne. Jego zdaniem Fundusz Odbudowy zmienia system budżetowy i finansowy UE w taki sposób, że przekształca wspólnotę w „unię transferową”, a ta nie wynika z traktatów. Innymi słowy, jako że unijne traktaty nie przewidują wspólnych pożyczek, także sytuacja tak wyjątkowa jak pandemia nie powinna ich uprawomocniać.
Czytaj też: Niemiecki sąd nad Europą
Być może ta elastyczność Trybunału spowodowała, że obecny rząd pod wodzą socjaldemokraty Olafa Scholza i z liberałem Christianem Lindnerem odpowiedzialnym za finanse poczuł się pewniej przy dysponowaniu unijnymi kredytami. Przy wsparciu większości parlamentarnej, nowelizując budżet z 2021 r., rząd przekierował niewykorzystane środki z kredytów na rzecz złagodzenia skutków pandemii na inne cele, czyli Fundusz Klimatu i Transformacji.
Wiosną 2022 r. opozycyjna centroprawicowa CDU złożyła w Karlsruhe skargę na ten manewr, zarzucając rządowi sprzeniewierzenie środków, bo nadwyżkę należało wykorzystać do zmniejszenia nowego zadłużenia, a działania klimatyczne powinny być finansowane ze zwykłego budżetu. Federalna Izba Obrachunkowa uznała zmianę przeznaczenia tych środków za „wątpliwą konstytucyjnie”. 15 listopada 2023 r. Trybunał Konstytucyjny poparł tę krytykę, uznając, że rząd federalny naruszył hamulec zadłużenia, nie uzasadniając przekierowania środków na odmienne cele. Efekt: 60 mld euro dziury w budżecie na 2024 r. i kolejny blamaż rządzącej koalicji.
Wątpliwy hamulec zadłużenia
Decyzja Trybunału, która rozsadziła przyszłoroczny budżet na sześć tygodni przed końcem tego roku, wymaga szybkich środków zaradczych. Minister Lindner zapowiedział, że ustanawiając tzw. nadzwyczajną sytuację kryzysową na 2023 r., spróbuje ponownie zawiesić hamulec zadłużenia i uchwalić budżet uzupełniający.
Do tego niezbędne jest jednak poparcie Bundestagu. Wszystkie te problemy otwierają na nowo debatę o hamulcu zadłużenia, który w pandemicznej rzeczywistości praktycznie uniemożliwiłby rozruszanie koniunktury. Szczególnie wicekanclerz i minister gospodarki Robert Habeck (Zieloni) domaga się aktualizacji prawa na miarę wyzwań dzisiejszych czasów.
Oczywiście sprawa ma także wymiar czysto polityczny, bo zaktywizowała środowiska eurosceptyków, m.in. byłego prominentnego członka populistycznej AfD Bernda Lucke. AfD także złożyła skargę na rząd w tej sprawie, ale Trybunał szybko ją oddalił. To jednak CDU przede wszystkim formułowała zarzuty wobec działań koalicji. Teraz partia triumfuje i pomstuje nad nieudolnością rządu. Szef CDU Friedrich Merz zagroził już, że w następnej kolejności należy zweryfikować zgodność z literą prawa wartego 200 mld euro Funduszu Stabilizacji Gospodarczej (Wirtschaftsstabilisierungsfonds, WSF), ograniczającego wzrost cen energii po ataku Rosji na Ukrainę.
Czytaj też: Związki AfD z Kremlem. Skrajna prawica na pasku Putina
Skutki dla Niemiec i dla Europy
Niemcy sygnalizują też, że nie będą w stanie zwiększać obciążeń w ramach Unii Europejskiej, która przymierza się do zmian dotyczących obecnej perspektywy budżetowej. Berlin podtrzymuje wszystkie zobowiązania związane z pomocą dla Ukrainy. W innych dziedzinach nie będzie jednak skłonny zwiększać wydatków w ramach UE.
Widmo dziury budżetowej wywołuje przede wszystkim obawy o przyszłość na poziomie regionalnym i lokalnym. Landy i miasta boją się cięć i rezygnacji z zapowiadanego wsparcia i inwestycji. W kraju o federalnej strukturze, takim jak Niemcy, odpowiedzialność za wiele dziedzin jest zdecentralizowana. Samorządy są obciążone także presją migracyjną czy rosnącymi kosztami energii, wciąż mniej lub bardziej odczuwalne jest spowolnienie gospodarcze po pandemii. Rząd pozostaje optymistyczny, Olaf Scholz obiecał dotrzymać planów w zakresie polityki społecznej, klimatycznej i gospodarczej. Świętować wejście w nowy rok trzeba jednak ostrożnie.