Media polskie i zagraniczne obiegła niedawno fala informacji o amerykańskim poparciu dla propozycji zreformowania Rady Bezpieczeństwa. Prezydent Joe Biden ogłosił, że byłby gotów włączyć do grona pięć nowych państw (z początku bez prawa weta). Amerykańskie media spekulują m.in. o Niemczech, Japonii i Indiach. Reformy wymagałyby zgody co najmniej 128 ze 193 państw członkowskich.
Pomysł nie jest nowy, dyskusje na ten temat toczą się w Zgromadzeniu Ogólnym ONZ od 30 lat. Co jest nowe, to że zachodnim stałym członkom Rady Bezpieczeństwa – Francji, USA i Wielkiej Brytanii – napaść na Ukrainę i rosyjskie weta uświadomiły, że reforma jest sprawą konieczną i pilną. Pisze o tym w obszernym artykule „Washington Post” Missy Ryan, ale nawet ona nie sądzi, że jest szansa na reformę Rady w przewidywalnej przyszłości.
Czytaj też: Dlaczego Putin zaatakował i co go dziś przeraża
ONZ i dowody niemocy
Zanim do reformy Rady dojdzie, warto się przyjrzeć, co robią „szeregowi” członkowie ONZ, czyli ci, którzy nie są stałymi członkami Rady, bywają tam rzadko albo wcale. Od co najmniej dziesięciu lat paraliż Rady jest widoczny również w innych kwestiach, którym powinna ona być w stanie sprostać, jak konflikty w Syrii czy Mjanmie. Kluczowe sprawy polityczne latami uznawane były przez media i samych dyplomatów za domenę Rady Bezpieczeństwa. Stopniowo jednak, w obliczu jej rosnącej bezsilności, Zgromadzenie Ogólne, do którego wchodzą wszyscy członkowie ONZ, zaczęło dawać oznaki politycznego życia. Wbrew temu, co się powszechnie uważa, Zgromadzenie nie tylko może wypowiadać się na tematy, którymi zajmuje się Rada Bezpieczeństwa, ale i podejmować decyzje tworzące nowe mechanizmy czy instytucje.
Tocząca się od 12 lat krwawa wojna w Syrii jest jaskrawym przykładem niemocy najsilniejszego z pozoru organu polityki multilateralnej. Od kwietnia 2011 r. Rada Bezpieczeństwa przeprowadziła niezliczoną liczbę dyskusji o Syrii, ale tylko w kilku bardzo konkretnych sprawach, jak dostęp dla konwojów humanitarnych oraz likwidacja syryjskiego arsenału broni chemicznej, była w stanie podjąć decyzje mające wpływ na sytuację w regionie. Rosja, najczęściej razem z Chinami, od 2011 r. użyła weta w sprawie Syrii 17 razy.
Takim podwójnym wetem w 2014 r. wykolejono próbę przekazania sprawy Syrii do Międzynarodowego Trybunału Karnego. To weto stało się dla grupy państw członkowskich impulsem, aby spróbować znaleźć choćby metodę gromadzenia i przechowywania dowodów popełnianych w Syrii zbrodni, dzięki którym sprawcy mogliby w przyszłości stanąć przed sądem. Prace nad stworzeniem instytucji, która mogłaby taką rolę odegrać, trwały blisko półtora roku. Uczestniczyły w nich państwa reprezentujące wszystkie kontynenty, rozmaitego kalibru politycznego i rozmaitych orientacji politycznych. Stałych członków Rady w tej grupie nie było. Rolę wiodącą odgrywali ambasadorowie Kataru Alya Ahmed Saif Al-Thani i Księstwa Liechtensteinu Christian Wenaweser.
Tuż przed głosowaniem w Zgromadzeniu ambasador syryjski zażądał, żeby mu pozwolono przemawiać z podium zamiast z własnego krzesła, i wygłosił płomienną mowę, nazywając współpracę pomiędzy Księstwem Liechtensteinu i Emiratem Kataru „piekielnym przymierzem”. Chwilę potem Zgromadzenie przyjęło rezolucję decydującą o utworzeniu międzynarodowego mechanizmu pomocy w dochodzeniu i ściganiu osób odpowiedzialnych za gwałcenie prawa międzynarodowego w Syrii od marca 2011 i zlecającą sekretarzowi generalnemu ONZ wszczęcie natychmiastowych prac nad utworzeniem tej instytucji. „Za” głosowało 105 państw, 15, w tym Rosja i Chiny, było przeciw, a od głosu wstrzymały się 52. Rezolucja wytknęła również Radzie Bezpieczeństwa niemoc wobec rozlicznych apeli, aby sprawę Syrii skierować do MTK. Instytucja wkrótce rozpoczęła pracę w swej genewskiej siedzibie.
Czytaj też: Zebrały się wielkie narody – bez Polski. Tak powstało ONZ
Przekonywanie na śniadanie
Pod koniec czerwca Zgromadzenie Ogólne podjęło decyzję powołania wyspecjalizowanej agendy ONZ w celu wyjaśniania losu osób zaginionych podczas wojny w Syrii, jak również identyfikacji szczątków i wspierania rodzin poszukujących swoich bliskich. Po 12 latach wojny szacuje się, że ok. 150 tys. mężczyzn, kobiet i dzieci zostało porwanych, uwięzionych, zabitych albo zaginęło na szlakach migracyjnych podczas ucieczki przed walkami. Ich bliscy żyją w stanie zawieszenia, bez możliwości dowiedzenia się, co stało się z ludźmi, którzy zostali aresztowani przez rząd, porwani przez którąś z grup zbrojnych albo zniknęli, próbując się przedostać do Europy (w tym przez Białoruś i Puszczę Białowieską).
Był to proces dosyć długi i skomplikowany. Najpierw, w rezolucji przyjętej w wigilię 2021 r., Zgromadzenie poleciło sekretarzowi generalnemu przedstawić rekomendacje w sprawie utworzenia mechanizmu, który pomógłby Syryjczykom, bez względu na to, po której stronie konfliktu się znaleźli, dowiedzieć się czegoś o losie swoich zaginionych bliskich. Po otrzymaniu raportu pod przewodnictwem ambasadora Luksemburga Oliviera Maesa wyłoniła się grupa m.in. z Albanią, Dominikaną i Kostaryką w składzie. Trzeba było do tej inicjatywy przekonać solidną liczbę państw członkowskich. To przekonywanie – polegające również na wyjaśnianiu, jak ważna jest ta sprawa dla ludzi bezpośrednio dotkniętych zaginięciem bliskich – odbywało się na mniejszych, nieformalnych spotkaniach, jak np. śniadanie czy lunch zorganizowane przez któregoś z wiodących ambasadorów dla kolegów, którzy o sprawie mało jeszcze wiedzieli. Była oczywiście grupa państw zdecydowanie przeciwnych tej inicjatywie; 11, w tym Chiny i Rosja, głosowało przeciw. Ale w Zgromadzeniu weta nie mają.
Czytaj też: Rosjanie zobaczyli wojnę i się boją
Weta Rosji i Chin
Luksemburg ma już na koncie istotne osiągnięcia w próbach zaradzenia dramatowi w Syrii. Będąc w Radzie Bezpieczeństwa w latach 2013–14, dokonał wspólnie z Australią rzeczy prawie niemożliwej: podjął inicjatywę otwarcia korytarzy humanitarnych, by pomoc dla ludności odciętej przez toczące się walki dostarczać przejściami granicznymi z sąsiednich krajów, czyli bez konieczności uzyskiwania zgody Damaszku. Do dziś ta sprawa jest w rękach niestałych członków Rady, obecnie Brazylii i Szwajcarii. Nie jest to bez znaczenia, bo pomoc, niezbędna dla przetrwania setkom tysięcy ludzi, jest dzięki temu w nieco mniejszym stopniu tematem przetargów między stałymi członkami Rady.
Mjanma od lat targana jest krwawymi konfliktami, w obliczu których Rada Bezpieczeństwa jest niemal całkowicie sparaliżowana. Podwójne weto Chin i Rosji to dzisiaj normalka, ale to właśnie Mjanma była obiektem pierwszego takiego weta od końca zimnej wojny. Wobec narastających ataków na ludność cywilną należącą do mniejszości etnicznych Rada Bezpieczeństwa chciała w 2007 r. wezwać rząd do zaprzestania przemocy i wyrazić obawę, że sytuacja może zdestabilizować cały region. Chińsko-rosyjskie weto zablokowało tę inicjatywę.
Latami ataki trwały, a region nadal się destabilizował. Aż do puczu 1 lutego 2021, kiedy wojsko unieważniło wybory, aresztowało tysiące osób i na bezprecedensową skalę zaczęło strzelać ostrymi nabojami do pokojowych demonstracji przeciwników puczu. Rada, jak to Rada, odbyła dużo nerwowych spotkań, ale długo nie była w stanie zgodzić się na przyjęcie stanowiska. Oświadczenie, jakie wydała w marcu 2021, było niemal groteskowe, bo co prawda potępiło pucz, ale również wyraziło poparcie dla… demokratycznych przemian w Mjanmie.
Wtedy znów ożywiło się Zgromadzenie Ogólne. Znów powstała nieformalna grupa, która wynegocjowała tekst rezolucji potępiającej pucz i używanie przez wojsko Mjanmy śmiercionośnej siły przeciwko ludności. Rezolucję przyjęto 18 czerwca 2021. Tylko jedno państwo – Białoruś – głosowało przeciw. Rada Bezpieczeństwa przyjęła swoją pierwszą od 1948 r. rezolucję o Mjanmie ponad półtora roku później. Ten anemiczny dokument (puczu nie potępiono) został wprawdzie przyjęty, ale Chiny, Indie i Rosja wstrzymały się od głosu.
Czytaj też: „Poniedziałek generałów” w Mjanmie. Zachód ma dylemat
„Trojka” do osądzenia: Putin, Szojgu, Ławrow
Wojna w Ukrainie najsilniej zmotywowała Zgromadzenie Ogólne do samodzielnego działania. Nie stało się to, niestety, po aneksji Krymu. W marcu 2014 r. Rosja oczywiście zawetowała w Radzie stosowną rezolucję. Zgromadzenie ograniczyło się do przyjęcia prawie dwa tygodnie później ogólnikowego stanowiska w sprawie „integralności terytorialnej Ukrainy”, bez wskazania, że to Rosja tej integralności zagroziła. Wynik głosowania też nie był imponujący: 100 państw „za”, 11 przeciw, aż 58 wstrzymało się od głosu, a 24 kraje na wszelki wypadek były nieobecne. Jednak po napaści na Ukrainę w 2022 r. Zgromadzenie zebrało się na specjalnej sesji i ogromną większością głosów potępiło rosyjską inwazję.
Ta sesja specjalna trwa aż do odwołania i dzięki temu Zgromadzenie spotyka się teraz na temat Ukrainy, gdy tylko poprosi o to kilka państw członkowskich, co znakomicie upraszcza procedury. Od inwazji Zgromadzenie wydało kilka istotnych rezolucji, jak np. wykluczenie Rosji z Rady Praw Człowieka. Kolejna inicjatywa, nad którą pracuje obecnie nieformalna grupa państw członkowskich i która może mieć konkretne efekty, to projekt stworzenia Specjalnego Trybunału do spraw zbrodni agresji przeciwko Ukrainie. Zaistniałaby możliwość postawienia w stan oskarżenia „trojki” głównych sprawców agresji, za których się uważa Władimira Putina oraz dwóch Siergiejów: ministra obrony Szojgu oraz spraw zagranicznych Ławrowa. Wśród tuzina najbardziej zaangażowanych państw są Albania, Estonia, Księstwo Liechtensteinu, Luksemburg, Wyspy Marshalla, również Polska.
W tych przykładach wzmożonej efektywności Zgromadzenia Ogólnego wobec bezradności Rady rzuca się w oczy aktywność szeregu najmniejszych państw członkowskich ONZ. Poza wielkością mają one też inny wspólny mianownik, mianowicie bardzo sprawnych, pracowitych i zaradnych ambasadorów płci obojga. Są to zwykle dyplomaci z dużym doświadczeniem w ONZ. Przedstawiciel Księstwa Liechtensteinu ma drugi co do długości staż na stanowisku ambasadora w Nowym Jorku (prawie 21 lat, chociaż nie przekroczył jeszcze sześćdziesiątki). Ambasadorka Kataru pełni tę funkcję od blisko dziesięciu lat, a przedtem była wiceambasadorką. Ambasadorka Kostaryki Maritza Chan była kilkakrotnie dyplomatką różnych rang w ONZ, w tym zastępczynią ambasadora. Zastępcą ambasadora był też w okresie, gdy jego kraj był w Radzie, ambasador Luksemburga.
Sergei Guriev dla „Polityki”: Dyktatorom już nie chodzi o ideologię
Najmniejsi mają moc
Można sobie zadać pytanie, dlaczego w sytuacjach, gdy Rada Bezpieczeństwa jest bezużyteczna, właśnie najmniejsze państwa odgrywają tak istotną rolę w rozbudzaniu z długiego snu Zgromadzenia Ogólnego. Ujął to bardzo dobrze, przemawiając 24 kwietnia w Radzie Bezpieczeństwa w debacie na temat multilateralizmu, ambasador Singapuru Burhan Gafoor:
„W przypadku małych państw multilateralizm to nie kwestia wyboru, to konieczność. ONZ i multilateralizm stoją obecnie przed jednym z największych wyzwań od 1945 r. Pandemia koronawirusa, konsekwencje wojny w Ukrainie i kryzys w gospodarce światowej mocno nadwerężyły globalną solidarność. Istnieje deficyt zaufania wśród głównych mocarstw, co stało się zarówno symptomem, jak i przyczyną różnic politycznych. Musimy się zmobilizować do wzmocnienia, zreformowania i ożywienia systemu multilateralnego”.
Może jest szansa na to, że zanim uda się zreformować Radę, Zgromadzenie Ogólne stanie się ciałem politycznie wiodącym przy rozwiązywaniu kluczowych problemów dzisiejszego świata. Jak wskazują powyższe przykłady, jest szereg spraw, którymi Zgromadzenie może się zająć, nie czekając na ruchy ze strony Rady. Konieczna tu jest pomysłowość, energia, gotowość do żmudnej czasem pracy i pewna doza odwagi. Natomiast – jak widać – nie jest akurat konieczny status mocarstwa.